II SA/Kr 209/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel A WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 grudnia 2001 r. ,nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Pismem z dnia [...] 2001 r. A.C. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się o udzielenie realnej pomocy materialnej m.in. zasiłku celowego w kwocie [...] zł na pokrycie najpilniejszych potrzeb związanych z utrzymaniem mieszkania (opłaty za gaz, światło, telefon i remont co) oraz opłatę [...] zł na remont roweru W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na swój ą trudną sytuację materialną. Z przeprowadzonej w dniu [...] 2001r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący mieszka wspólnie z żoną i dziećmi w jednym mieszkaniu. Jednak z żoną (która wraz z dziećmi zajmuje osobne pomieszczenie) pozostaje w faktycznej separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (pozostaje na własnym utrzymaniu). Skarżący jest bezrobotnym zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnego dochodu. Jak wynika z zapisu - A.C. nie wyraził zgody na podpisanie dokonanej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...] 2001r., nr [...] na podstawie art.3, art.4, art.32 ust. 1 i 2, art.36, art.38 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998r., nr 64, poz.414 z późn. zm.) udzielił skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na żywność. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja, a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność, jako niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art.32 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wysokość udzielonego świadczenia podyktowana jest ograniczonymi środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji organu. Skarżący odwołał się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołując się na art.2, 4, 7, 8, 9, 12, 32, 51, 61, 67, 68, 71 i 91 Konstytucji RP w związku z art.12 i 13 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18.10.1961r. (Dz.U. z 1999r., nr 8, poz.67) oraz subsydiarnie na art.2, 3, 4, 31 i następne ustawy z dnia 29.11.1990r. o pomocy społecznej. W swoim odwołaniu skarżący zastanawia się na co może wystarczyć zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na żywność. Zarzuca, iż decyzja jest pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. "Nie jest prawdą, że ustalenia wywiadu środowiskowego - po raz kolejny wymuszone w moim mieszkaniu - oddają stan faktyczny. Są one sprzeczne i jawnie mnie krzywdzące - dlatego odmówiłem ich podpisania. Oświadczam, że moja rzeczywista sytuacja jest doskonale znana pracownikom i funkcjonariuszom MOPR - a zatem decyzja jest jawną szykaną wobec mnie i moich podstawowych potrzeb - ponieważ nie jest to świadczenie subsydiarne (...) Jak można tutaj przyjść i naigrywać się ze mnie zamieszczając w tzw. wywiadzie nie to co jest i co mówię, lecz stwierdzając jakoby: stan zdrowia bez zmian - a przecież mówię że czuję się bardzo osłabiony i mam różne dolegliwości. Na to Państwo wywiadujący - że nie są lekarzami - w takim razie skąd to stwierdzenie o stanie zdrowia bez zmian." W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako nieadekwatnej "dla mojej sytuacji i wydanej dla pozoru", przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz rozpoznanie sprawy na jawnej rozprawie administracyjnej z jego udziałem, po wcześniejszym umożliwieniu mu zapoznania się z aktami sprawy, statutem regulaminem organizacyjnym i budżetem. Żąda także przesłuchania na rozprawie świadków - pracowników socjalnych oraz przesłanie stosownej sygnalizacji do Wojewody i Rady Miejskiej w K. Decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium omówiło przebieg dotychczasowego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz stan faktyczny sprawy. Podniesiono także, iż "Kolegium znana jest trudna sytuacja materialna i osobista Pana A.C., z licznych poprzednio składanych do organu odwołań. Skarżący systematycznie korzysta z pomocy ośrodka, jednakże nie jest zadowolony z wysokości uzyskiwanych zasiłków. W piśmie przekazującym akta sprawy do Kolegium organ I instancji wyjaśnił, iż w miesiącu listopadzie oprócz pomocy na wyżywienie, otrzymał również pomoc w naturze w postaci 1 pary obuwia zimowego i bielizny osobistej na zimę o łącznej wartości [...] zł oraz pomoc w formie obiadów w Barze "J.", których koszt w całości pokrywa MOPR. Kolegium stwierdza, iż jakkolwiek kwota uzyskanej pomocy jest niewielka i nie rozwiązuje trudnej sytuacji materialnej Pana C., to jednak argumenty organu I instancji uzasadniające przyznanie pomocy w takim rozmiarze są wiarygodne i wskazują, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył uznania administracyjnego." Środki finansowe pozostające w dyspozycji organu I instancji są bardzo ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb i oczekiwań osób ubiegających się o pomoc społeczną. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2001 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.C. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu skierowanym do SKO. Zarzuca, iż Kolegium nie przeprowadziło postępowania odwoławczego, w szczególności nie rozpatrywano sprawy na rozprawie administracyjnej i nie przesłuchano świadków - czego skarżący się domagał. Uniemożliwiono mu także dostęp do niezbędnych informacji urzędowych tj. statutu, regulaminu organizacyjnego oraz budżetu za rok 2001. Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji ,jako błędnej merytorycznie i podjętej z rażącym naruszeniem prawa", zobowiązanie SKO do prowadzenia postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. oraz Konstytucją ,jak też dostosowania orzeczeń do Konstytucji RP i ratyfikowanych Konwencji", zobowiązania Kolegium do rozpoznania sprawy na rozprawie administracyjnej z jego udziałem i przesłuchaniem wskazanych świadków. Żąda także przesłania stosownej sygnalizacji do Wojewody o złym i skrajnie stronniczym załatwianiu jego podań i odwołań, a także zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia mu statutu, regulaminu organizacyjnego i budżetu MOPR w K. za 2000 i 2001 rok. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy) Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2001r., nr [...] -prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza tak określonym zakresem rozpoznania leży żądanie skarżącego do zobowiązania organów orzekających w sprawie do udostępnienia wskazanych przez niego dokumentów i informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz.U. nr 12, poz. 1198). Są to bowiem zagadnienia regulowane wskazaną wyżej ustawą i realizowane w odrębnym postępowaniu, w trybie i na zasadach wskazanych w tej ustawie, a nie ustawą o pomocy społecznej. Podobnie ocenić należy żądanie skarżącego do przesłania przez Sąd odpowiedniej sygnalizacji Wojewodzie odnośnie działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która to zresztą instytucja w najmniejszym stopniu nie podlega Wojewodzie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000r., sygn. I SA 945/00) Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.2 ust.1ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art.2 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie art.13 cyt. ustawy gmina powinna udzielić schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Przepis ten zakreśla podstawowe minimum niezbędnych potrzeb życiowych osób, które korzy stają z pomocy społecznej. Jak wynika z analizy akt sprawy organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego ustalona została sytuacja rodzinna, majątkowa i dochodowa skarżącego. Ustalono, iż skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu w stosunku do kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku [...] zł. Okoliczność ta umożliwiała rozważenie wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną, iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 stawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22.02.1995r., sygn. SA/Gd 2497/94) Co więcej organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17.04.2002, sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony -sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., sygn. I SA 1649/93) Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzuty skarżącego, iż przyznanie zasiłku celowego jest w kwocie [...] zł jest niewystarczające w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, opału, drobnych napraw itp.), która została udokumentowana, jak również może nastąpić poprzez przyznanie pomocy w "naturze". Nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było zatem wynikiem dowolności w działaniu organu administracji publicznej, lecz mieściło się w granicach dozwolonego uznania administracyjnego Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania sądowego, przewagę ma zasada pisemności. Stąd też w zasadzie całość materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego gromadzona jest przy pomocy pism i dokumentów. Skarżący również mógł w toku prowadzonego postępowania wnieść na piśmie dodatkowe uwagi i wskazać dodatkowe okoliczności. Dlatego też - zgodnie z zapisami art.89 k.p.a. - rozprawę administracyjną organ prowadzący postępowanie przeprowadzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uprowadzenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Żadna z tych przesłanek nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. A zatem samo żądanie przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza, że swoje stanowisko mógł on przekazać również pisemnie, oraz nie przeprowadzenie jej przez organ administracyjny nie stanowiło uchybienia procedurze administracyjnej i nie wpłynęło na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Całość materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie została zgromadzona i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było potrzebne do jej wyjaśnienia. Podsumowując stwierdzić należy, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie [...] zł było uzasadnione, nastąpiło to na podstawie obowiązującego prawa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.