II SA/Kr 2090/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr) NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r sprawy ze skargi G.P. na decyzję Wojewody z dnia 14 lipca 2003 r Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia i zmniejszenia rat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 14 lipca 2003r. ([...] ) Wojewoda utrzymał w mocy wydane przez Starostę [...] w dniu [...].2003r. ([...]) orzeczenie odmawiające G.P. zmniejszenia rat nienależnie pobranego świadczenia z kwoty [...] zł na [...] zł oraz o odmowie umorzenia części nienależnie pobranego. Opisane wyżej decyzje zapadły na tle następującego stanu faktycznego: G. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].1999r. uzyskując prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] 1999r. W dniu [...].2000r. G. P. podjęła działalność gospodarczą, którą prowadziła do [...].2001r. Działalność gospodarcza podjęta przez G. P. nie przynosiła dochodów do [...] 2000r. Pomimo to wypłata zasiłku przedemerytalnego winna ulec wstrzymaniu gdyż ustawą z dnia 1 marca 2000r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. Nr 31 poz. 384 ) wprowadzona została zmiana art. 37 n polegająca na tym, że prawo do zasiłku przedemerytalnego podlega zawieszeniu w chwili podjęcia działalności gospodarczej bez względu na wysokość przychodu. W związku z tą zmianą organ pierwszej instancji zawiesił decyzją z dnia [...] .2002r. wypłatę zasiłku przedemerytalnego od dnia [...].2000r. ( tj. od wejścia w życie nowelizacji ), a następnie decyzją z dnia [...].2002r. orzekł o uznaniu wypłaconego zasiłku za nienależnie pobrane świadczenie oraz o obowiązku jego zwrotu. Decyzje te stały się ostateczne, lecz jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, G. P. wniosła o stwierdzenie ich nieważności. Równocześnie wszczęte zostało postępowanie o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi, jak i o umorzenie w/w należności. Decyzją z dnia [...].2002r. organ pierwszej instancji orzekł o rozłożeniu na raty zwrotu kwoty w wysokości [...] zł w [...] miesięcznych ratach w tym [...] po [...] zł oraz jedna rata - [...] zł. W dniu [...].2002r. G.P. ponownie wniosła o rozłożenie na raty - domagając się zmniejszenia rat oraz umorzenia kwoty [...] zł. Organ pierwszej instancji odmawiając umorzenia powołał się na treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 514 ), który stanowi że "starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia". Uzasadniając odmowę umorzenia organ wskazał na trudną sytuację finansową skarżącej, która jako osoba samotna utrzymuje się z kwoty pobranego zasiłku, obciążonej poza kosztami utrzymania - spłatą kredytu zaciągniętego na prowadzoną działalność gospodarczą - po [...] zł miesięcznie. Jednocześnie z uwagi na to, że Ośrodek Pomocy Społecznej zaopiniował iż dochód skarżącej przekracza kryterium przewidziane przepisami o pomocy społecznej oraz negatywną opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia odmówiono skarżącej - opisaną na wstępie decyzję zarówno umorzenia jak i zmniejszenia rat. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. W skardze na powyższe decyzje G. P. domagała się uchylenia decyzji Wojewody z dnia 14.07.2003 oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Zarzuciła, że jako osoba pobierająca zasiłek przedemerytalny nigdy nie została poinformowana o obowiązku zgłoszenia podjęcia działalności gospodarczej, ani o zmianie legislacyjnej, z której ten obowiązek wynikał. Tym samym nie można uznać pobranego przez skarżącą świadczenia za nienależne, wobec czego art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż odnośnie argumentacji skargi w zakresie w jakim odnosi ona się do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia Wojewoda odniósł się w decyzji z dnia [...].2003 orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, od której G.P. odwołała się do Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, Departament Rynku Pracy w Warszawie. W ślad za tym odwołaniem przesłano akta. Natomiast w zakresie w jakim skarga dotyczy odmowy umorzenia i zmniejszenia rat, odpowiedź organu jest podtrzymaniem dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze - w uzasadnieniach decyzji obu instancji jako przyczynę odmowy umorzenia oraz odmowy zmniejszenia rat wskazano okoliczność, iż dochód skarżącej z tytułu pobieranego zasiłku przedemerytalnego przekracza kryterium przewidziane przepisami o pomocy społecznej. Takiego kryterium ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na gruncie której rozpatrywana jest sprawa niniejsza nie przewiduje. Słusznie organ odwoławczy zauważa, że konstrukcja art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozostawia kwestię umorzenia uznaniu administracyjnemu, stanowiąc, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zaciągnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć część nienależnego świadczenia". Oznacza to, że rozpatrywana decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym. Sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli aktu administracyjnego ze względu na kryterium jego zgodności z prawem ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Kontrolując decyzje opartą na uznaniu administracyjnym, Sąd może badać tylko czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne, a także wszystko to, co nie wiąże się w danym akcie z luzem decyzyjnym pozostawionym przez ustawodawcę ( por. J. Zimmermann "Prawo administracyjne" Kraków Zakamycze 2005 str. 371 ). W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji ustalając iż skarżąca będąc osobą samotną dysponując wyłącznie dochodem z tytułu przysługującego zasiłku przedemerytalnego, który jest obciążony spłatą kredytu podjętego na działalność gospodarczą ocenił jej sytuację jako szczególnie trudną. Jednakże odmawiając zarówno umorzenia jak i zmniejszenia rat organy powołały się opinię MOPS iż uzyskiwany dochód skarżącej przekracza kryterium przeliczeniowe ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołanie się na to kryterium, jako przyczynę odmowy stanowi przekroczenie ustawowego określenia granicy uznania przewidzianego w art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po drugie - decyzja o odmowie umorzenia oraz zmniejszenia rat związanych ze zwrotem nienależnego świadczenia, w sytuacji już toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej wypłacony zasiłek przedemerytalny za nienależnie pobrane świadczenie, była rozstrzygnięciem przedwczesnym, zwłaszcza w sytuacji gdy argumentacja skarżącej G.P. jest ściśle związana z okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do przekonania iż zapadła ona w sytuacji zaistnienia uchybień postępowania przed organem pierwszej instancji - w szczególności art. 77 kpa, w zakresie w jakim należało szczegółowo wyjaśnić sytuację skarżącej - niezależnie od kryteriów ustawy o pomocy społecznej, które mogą mieć wyłącznie charakter pomocniczy, a nie decydujący. Przyjęcie tych kryteriów jako podstawy odmowy, stanowiło także naruszenie prawa materialnego - mianowicie art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który to przepis pozostawiając kwestie rozstrzygane zaskarżoną decyzję o uznaniu administracyjnym wskazał wyłącznie na potrzebę ustalenia czy zachodzą - w rozważanym przypadku jakieś szczególne względy. Posługując się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" ustawodawca pozostawił klauzulę generalną pozwalającą na uwzględnienie rozmaitych aspektów, które mogą być uznane przez organ za szczególne, nie wyłączając tych na które powołała się skarżąca - a dotyczących np. zmian legislacyjnych mających miejsce po wydaniu decyzji przyznającej zasiłek przedemerytalny. Przy ponownym rozpoznaniu organ rozważy czy zachodzi w przypadku skarżącej "szczególnie uzasadniony przypadek" w szerokim tego słowa znaczeniu. Weźmie przy tym pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - i oceni nie tylko sytuację majątkową skarżącej, ale również jej szczególną sytuację powstałą po przyznaniu zasiłku przedemerytalnego a polegającą na tym, że nie będąc już osobą bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. pkt 2 lit "c" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie miała obowiązków o jakich mowa w przypadku osób posiadających status bezrobotnego, dlatego też skutki zmiany legislacyjnej w stosunku do skarżącej winny być rozważne także w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku". Trzeba podkreślić iż uwagi powyższe stracą aktualność w przypadku gdyby wyniki postępowania odwoławczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji okazały się korzystne dla skarżącej. Wówczas postępowanie w sprawie o uznanie lub zmniejszenie rat stanie się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 77 kpa czego nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy. Z tych względów Sąd uchylił powyższe decyzje orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270).