II SA/Kr 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonanie urządzeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T.J. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy) – w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną. Decyzją z dnia 23 grudnia 2011 r. znak: [...], po kolejnym rozpatrzeniu sprawy przekazanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 maja 2011 r., znak: [...], Burmistrz odmówił wydania decyzji nakazującej M. M. i J. M. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., oznaczonej w rejestrze gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nakazującej E. W. i W. W. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., oznaczonej w rejestrze gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I. instancji wskazał, że na wniosek S. K. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w R. przez Państwo M. i J. M.. S. K. wniosła, między innymi, o udrożnienie kanału burzowego znajdującego się na działce nr [...] oraz usunięcie dekla betonowego na studzience rewizyjnej. Następnie organ wydający zaskarżoną decyzję przedstawił przebieg postępowania i odnosząc się do wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 maja 2011 r., znak: [...] wyjaśnił, że w związku z koniecznością ustalenia lokalizacji studni kanalizacji burzowej zlecił wykonanie rozgraniczenia. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że studnia kanalizacji burzowej znajduje się na działce nr [...] i nr [...], a za strony postępowania uznano także właścicieli działki nr [...], tj. E. W. i W. W.. Jak dalej podniósł organ I. instancji, w związku z pojawieniem się nowych okoliczności zaistniała konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, który to dowód został przeprowadzony. Następnie organ wydający zaskarżoną decyzję przytoczył obszerne fragmenty opinii biegłego M. K. z listopada 2010 r. oraz stwierdził, że biegły precyzyjnie ustalił stan faktyczny sprawy przez określenie, jaki był ostatnio stan wody na tym gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy ewentualnie dokonana zmiana szkodliwie wpłynęła na grunty sąsiednie. Organ I. instancji uznał, że opinia zawiera kompleksową i wyczerpującą ocenę stanu faktycznego, jest logiczna, rzeczowa, pozbawiona sprzeczności, ponadto zawiera przekonujące uzasadnienie, które zdaniem organu I. instancji daje podstawę do rozstrzygnięcia jak w sentencji. Organ wydający zaskarżoną decyzję stwierdził również, że wnioskodawczyni nie stawiała się na przesłuchania i nie kwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ ją wydający, powołując się na brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego podkreślił, że dokonanie zmiany stanu wody która nie oddziaływała szkodliwie na grunt sąsiedni wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Od powyższej decyzji odwołała się S. K., nie zgadzając się z powyższą decyzją i wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie przez organ I. instancji nowej decyzji z prawidłowym orzeczeniem co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania, wnosząca je odniosła się do treści przytoczonej przez organ I. instancji opinii biegłego i stwierdziła, że ostatnie zdanie punktu pierwszego jest niezgodne z prawdą. Organ I. instancji posiada bowiem cała dokumentację skutków zmian stanu wody na gruncie (zalewanie jej posesji w tym piwnicy). Zatem twierdzenie organu, że nie posiada danych na temat szkód spowodowanych opisaną zmianą jest niedorzeczne. Odnośnie pkt 2 odwołująca się podniosła, że organ ograniczył się do opisania tego wpływu pomijając inne sąsiadujące działki w tym działki odwołującej. Dalej wnosząca odwołanie nie zgodziła się również z twierdzeniem zawartym w pkt 3 cytowanej przez organ I. instancji opinii biegłego, zaś co do pkt 4 stwierdziła, że organ za mało skoncentrował się na zmianach stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] i [...]. Następnie odwołująca, odnosząc się do zapisów pkt 5 stwierdziła, że skoro właściciele działek nr [...] i [...] i [...] dokonali zmian w dotychczasowych stosunkach wodnych, co zostało wywiedzione w skarżonej decyzji, to powinni się liczyć z tym, że woda opadowa i burzowa będzie musiała też znaleźć się w studni kanalizacji burzowej. Obowiązek zaś dbałości o urządzenia wodne spoczywa na właścicielu nieruchomości, na której te urządzenia się znajdują. W końcowej części uzasadnienia swojego odwołania, wnosząca je podniosła, że nie zgadza się z wnioskiem biegłego, że zmiana stosunków wodnych dokonana przez Państwa M. nie powoduje szkód na jej działkach, gdyż wniosek ten nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodała, iż pominięto zupełnie kwestię najistotniejszą, a to kanał burzowy na działce nr [...] i [...] i jego drożność. Odnosząc się do zarzutu braku jej uczestnictwa w podejmowanych czynnościach oświadczyła, iż powiedziała już wszystko co miała do powiedzenia, zaś z uwagi na stan zdrowia (jest starszą, schorowaną osobą) nie ma siły powtarzania tych samych argumentów. Decyzją z dnia 19 października 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza R. z dnia 23 grudnia 2011 r. znak: [...], w sprawie odmowy wydania decyzji nakazującej M. i J. M., przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., oznaczonej w rejestrze gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nakazującej E. i W. W., przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości położonej w R. przy ul. Z., oznaczonej w rejestrze gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że istotą sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy działania M. i J. M., polegające na zmianie trasy przebiegu kanału burzowego, znajdującego się na działce M. i J. M., a także działania M. i J. M. oraz E. i W. W., polegające na założeniu dekla na studni kanalizacji burzowej, znajdującej się na ich działkach zmieniły stosunki wodne w terenie w sposób określony w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przedmiot bowiem postępowania w niniejszej sprawie zakreśliło żądanie S. K., która - jak wynika z akt sprawy - w swoim wniosku domagała się udrożnienia kanału burzowego znajdującego się na działce nr [...] oraz usunięcia dekla betonowego i założenia kratki na studzience rewizyjnej, znajdującej się - jak podała - na działce nr [...] (pismo S. K. z dnia 25 października 2007 r.). Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska biegłego M. K. zawartego w opinii sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania. Mając na uwadze stwierdzenie, że to organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji oraz fakt, że opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, Kolegium Odwoławcze oceniając i analizując przedłożoną do akt sprawy opinię M. K., uznało ją za trafną, rzetelnie sporządzoną oraz wiarygodną. W związku z powyższym Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I. instancji, z którego wynika, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, a niewystarczającym jest stwierdzenie naruszenia stanu wody na gruncie, ale również nie wykazano, że naruszenie to nastąpiło ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Zatem skoro nie wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to nie było podstaw do nakazania M. i J. M. oraz E. i W. W., właścicielom działek nr [...] i [...], położonych w R. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, wpłynęła skarga S. K. na ww. decyzję Kolegium Odwoławcze z dnia 19 października 2012 r. znak: [...]. W skardze, wnosząca ją wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, S. K. zarzuciła, iż zarówno organ I. instancji, jak i II. instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie wyciągnął błędne wnioski. W szczególności, skarżąca podniosła, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest niczym innym, jak przedstawianiem skutków zmiany stosunków wodnych. Organ I. instancji posiadał całą dokumentację, w tym z wizji lokalnej w jej piwnicy, która dokumentuje skutki tej zmiany, a to permanentne zalewanie jej posesji, w tym piwnicy. Bezspornym, zdaniem skarżącej jest, że wybudowanie murku i ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...] doprowadziło do negatywnych skutków na jej działce, zaś opinia biegłego do tej kwestii się nie odnosi. Zdaniem skarżącej rzetelna analiza wymaga szerszego ujęcia i opisania skutków dla pozostałych działek, które w bezpośredni sposób zostały narażone na skutki tych zmian. Następnie skarżąca podniosła, że w jej ocenie przyczyną negatywnych konsekwencji zmian stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] i [...] jest niedrożny kanał burzowy znajdujący się na działce E. W. i dekiel studni kanalizacji burzowej, znajdującej się na działkach Państwa W. oraz Państwa M.. W tej kwestii, wnosząca skargę stwierdziła, iż zmiana dekla betonowego na kratkę ściekową z jej punktu widzenia spowoduje, że woda opadowa będzie miała dodatkowe miejsce, do którego będzie mogła spływać, a tym samym nie spowoduje szkód na jej posesji. Dodała, że interesuje ją dodatkowa alternatywa odbioru wody deszczowej. W dalszej części skargi podniesiono, że stronami postępowania powinni być także właściciele działek nr [...] i [...], gdyż dotyczy ich przedmiot postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze przez S. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 19 października 2012 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu jako naruszające prawo. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli już nastąpiła spowodowane przez właściciela gruntu zmiana stanu na gruncie i dodatkowo ta zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – organ wykonawczy gminy - może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zaskarżona decyzja i poprzedzającą ja decyzja organu podlega uchyleniu z kilku istotnych powodów. Po pierwsze organy administracji błędnie ustaliły przedmiot sprawy. Organy uznały bowiem, że to skarżąca (będąca także wnioskodawczynią) określa przedmiot tej sprawy wskazując w sposób wiążący organy administracji przyczynę naruszenia stosunków wodnych na jej działkach. Jak bowiem organy to wprost wskazują, istotą sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy działania M. i J. M., polegające na zmianie trasy przebiegu kanału burzowego, znajdującego się na działce M. i J. M., a także działania M. i J. M. oraz E. i W. W., polegające na założeniu dekla na studni kanalizacji burzowej znajdującej się na ich działkach zmieniły stosunki wodne w terenie w sposób określony w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przedmiot bowiem postępowania w niniejszej sprawie zakreśliło – jak wykazują to organy administracji - żądanie S. K., która - jak wynika z akt sprawy - w swoim wniosku domagała się udrożnienia kanału burzowego znajdującego się na działce nr [...] oraz usunięcia dekla betonowego i założenia kratki na studzience rewizyjnej, znajdującej się - jak podała - na działce nr [...] (pismo S. K. z dnia 25 października 2007 r.). Taki pogląd organów administracji jest błędny. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie oparty był o przepis prawa materialnego, to jest art. 29 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy miała miejsce zmiana stanu wodny na konkretnych działkach (nr [...], [...], [...]), czy ta zmiana spowodowała szkody na tych konkretnych działkach i co jest przyczyną takiej zmiany. To jest przedmiot sprawy. Okoliczność zaś, że wnioskodawczyni podaje, według swojej wiedzy, przyczynę zmiany stanu wody na gruncie, ma tylko znaczenie informacyjne. Sam organ administracji, stosując się do zasady ogólnej wynikającej z art. 7 K.p.a. miał obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W każdej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych, prowadzonej na podstawie art. 29 Prawa wodnego, to organ administracyjny ustala ewentualną przyczynę (o ile taka zachodzi) naruszenia stosunków wodnych na danej nieruchomości, a nie strona i nawet, jeżeli strona sugeruje organowi przyczynę zmiany stanu wody, to nie jest taka sugestia wiążąca dla organu. Przyjęty w tej sprawie przez organy administracji pogląd zasadniczo przenosi ciężar dowodu na samą stronę. To strona miałaby obowiązek podania właściwej przyczyny naruszenia stanu wody na jej nieruchomości, a jeżeli nie poda trafnej przyczyny, to organ już nie ustala innych okoliczności powodujących zmianę stanu wody. Taki pogląd zmuszałby stronę nieraz do wszczynania kilku odrębnych postępowań administracyjnych z podawaniem różnych przyczyn zmiany stanu wody na gruncie tylko dlatego, że wówczas sama strona mogłaby mieć większą pewność, że któraś z podanych przez nią przyczyn rzeczywiście okaże się prawidłowa. Wówczas jednak także i opinia biegłego powoływanego przez organ celem udzielenia wiadomości specjalnych musiałaby sprowadzać się nie do oceny przyczyn zmiany stanu wody na gruncie, ale ustalenia, czy podana przez wnioskodawcę przyczyna naruszenia stanu wody jest trafna. Tak oczywiście nie jest i – jak wynika to także z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby tej sprawy – wskazano w tej opinii szereg przyczyn skutkujących zmianą stanu wody na działkach skarżącej. Już na podstawie tej opinii można było ustalać przyczyny zmiany stanu wody i to niekoniecznie takie, jakie wskazała sama wnioskodawczyni. Oczywiście nie oznacza to, że same wnioski stron dotyczące potencjalnych przyczyn zmian stanu wody nie mają żadnego znaczenia. Są to jednak jedynie przypuszczenia stron, które nie wiążą ani organu wydającego w sprawie decyzję, ani biegłego sporządzającego opinię. Jest jeszcze kolejna istota wada postępowania administracyjnego, która nie została zauważona przez organy. Jedną z najistotniejszych okoliczności, jakie w takich sprawach winny być ustalone jest określenie, czy miał miejsce szkodliwy wpływ (wywołujący lub mogący wywołać szkodę) na dany grunt w związku ze zmianą stanu wody. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (akta administracyjne, karty nr 13-15), do protokołu oględzin z dnia 5 grudnia 2007 r., wykonano materiał zdjęciowy potwierdzający szkody. W aktach tych zdjęć nie ma. Jak podnosi sama skarżąca, w 2010 r. zostało jej przyznane odszkodowanie związane z zalewaniem jej działek (akta administracyjne organu II. instancji, karta nr 3), ale także nie ma żadnego innego dowodu pozwalającego na ustalenie, czy rzeczywiście ta szkoda wystąpiła i co było jej przyczyną. Organy mogły zwrócić się do skarżącej o przekazanie dokumentacji związanej z tym odszkodowaniem. Organy administracji są bowiem zobowiązane do gromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalanie obiektywnego stanu sprawy tak na korzyść stron, jak i ich niekorzyść. Zasada gromadzenia materiału dowodowego z urzędu obowiązuje także w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Należało także zwrócić się do samej wnioskodawczyni o przedłożenie dowodów pozwalających na wykazanie, czy szkody na jej działkach miały miejsce. Zgodnie z art. 9 K.p.a. każdy organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Co do gromadzenia dowodów pozwalających na ustalenie wystąpienia szkody, organy nie skorzystały z tej zasady. Tym samym w ocenie Sądu prowadząc sprawę zmiany stanu stosunków organy nie powinny ograniczać swojego postępowania tylko do oceny, czy podane przez skarżącą przyczyny zmiany stanu wody na jej działkach rzeczywiście miały miejsce. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, zwłaszcza zaś art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Zaskarżona decyzja jest bowiem jeszcze przedwczesna i nie załatwia sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ I. instancji powinien w szczególności ustalić, tak przy współdziałaniu ze skarżącą, jak i zobowiązując skarżącą do przedłożenia dowodów wskazujących na powstanie szkody na jej nieruchomościach spowodowanych zmiana stanu wody na działkach sąsiednich. Dopiero w razie ustalenia tej okoliczności, należy poszukiwać przyczyn zmiany stanu wody i dokonując w tym zakresie ustaleń (nie będąc związanym przyczynami podanymi przez samą stronę), należy rozważyć nałożenie obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, stosownie do ustalonego stanu faktycznego. Sąd przyznał, na podstawie art. 250 P.p.s.a. wynagrodzenie ustanowionego z urzędu pełnomocnikowi skarżących, mając na uwadze treść § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 i § 19 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), zgodnie z którym stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji wynosi 240 zł, która to stawka została powiększona o należną kwotę podatku od towarów i usług.