II SA/Kr 21/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 października 2025 r. znak: SKO.ZP/415/231/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. I. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 października 2025 r., znak: SKO.ZP/415/231/2025, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 238/6730.2/2025, z dnia 26 maja 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, budowa garażu wolnostojącego, rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego na wiatę, budowa murów oporowych, zbiornika na wody deszczowe oraz budowa niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. W. w K.", znak sprawy: AU-02-3.6730.2.234.2024.KCZ. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach: A. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Krakowa wnioskiem z dnia 8 listopada 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, budowie garażu wolnostojącego, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na wiatę, budowie murów oporowych, zbiornika na wody deszczowe oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. W. w K.. Organ pierwszej instancji ustalił, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2024 poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. - mgr inż. arch. J. S.-B.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do zarzutów i uwag stron postępowania, w szczególności dotyczących działki nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną dojazdową do nieruchomości sąsiednich. W pismach stron podniesiono, że droga ta jest przystosowana konstrukcyjnie do przemieszczania się osób pieszych oraz samochodów osobowych, zaś w drodze przechodzi sieć gazowa, elektryczna i wodociąg. Zdaniem właścicieli nieruchomości sąsiednich nie powinna być ona wykorzystywania do poruszania się ciężkiego sprzętu budowlanego, ponieważ zarówno sama droga, która jest wyłożona kostką brukową, przebiegające pod nią instalacje oraz roślinność pobocza mogą ulec zniszczeniu. W konsekwencji wniesiono o zaniechanie ustalania warunków zabudowy w sposób pozwalający wykorzystywanie działki nr [...] jako drogi dojazdowej do budowy na działce [...]. Podniesiono również, że działka nr [...] będąca drogą dojazdową pozostaje we współwłasności, a ponadto jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu dla właścicieli i posiadaczy działki nr [...], dlatego w trakcie procesu inwestycyjnego należy brać pod uwagę stanowisko współwłaścicieli i osób posiadających prawa do tej nieruchomości, będącymi jednocześnie właścicielami nieruchomości sąsiednich. Zgłoszone uwagi dotyczyły również odległości budynku gospodarczego, który ma być przebudowany na wiatę, od granicy z działką sąsiednią, jak również wątpliwości co do właściwych warunków geologicznych panujących na obszarze planowanej inwestycji. Podniesiono, że wykonywanie planowanych robót budowlanych znacznie ingerujących w strukturę gleby może powodować zagrożenie osuwania się ziemi na tereny sąsiednie, na potwierdzenie czego przedłożono prywatną opinię geologiczną. Do decyzji organu pierwszej instancji dołączone zostały załączniki stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wniosły A. J. i I. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z 28 października 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że względu na to, że postępowanie zostało wszczęte dnia 8 listopada 2024 r. zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116, dalej: r.n.z.z.t.). Odnosząc się do przesłanek wydania decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, o której mowa w 61 ust. 5a u.p.z.p (załącznik nr 3, k. 653). Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza funkcji oraz analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza zawiera jako załącznik część graficzną - mapę ewidencyjną, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w wokół terenu inwestycji w zakresie niezbędnym, tj. 50 m odległości granic terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki nr [...] i [...] obr. [...] w K.. Z załącznika graficznego oraz treści analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że za front terenu inwestycji uznano przyległość terenu inwestycji do działki nr [...] obr. [...] będącej drogą wewnętrzną prowadzącą do ul. W. j na szerokości ok. 3 m. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, sposób wyznaczenia frontu terenu inwestycji, a w konsekwencji określenia obszaru analizowanego jest zgodny z obowiązującymi przepisami i pozwala na weryfikację złożonego wniosku. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki/terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Organ odwoławczy przywołał ustalenia części tekstowej analizy, w której podano, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w północnej części K., na terenie Dzielnicy [...], po północnej stronie drogi powiatowej ul. [...], przy ul. W. . Jest to obszar w granicach B.- T. Parku Krajobrazowego o zróżnicowanej topografii terenu. Teren inwestycji na dz. nr [...] i [...] obr. [...] znajduje się po wschodniej stronie ul. W. . Działka nr [...] obr. [...] stanowiąca teren inwestycji planowany do zabudowania jest gruntem oznaczonym symbolem "B" (tereny mieszkaniowe) o pow. 667 m2, skonfigurowanym jako wąski pas terenu przylegający na szerokości ok 3 m do działki nr [...], po której przebiega ulica W. , a na głębokości ok 32 m od ulicy jako zbliżony do prostokątnego o szerokości w kierunku ulicy ok. 18m-16,5 m. Teren działki położony w głębi od ulicy, zabudowany jest parterowym budynkiem niemieszkalnym usytuowanym w zbliżeniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Na terenie działki występuje zieleń wysoka; zaznacza się spadek w kierunku południowo-zachodnim. Natomiast działka nr [...] obr. [...], to grunt oznaczony symbolem "dr" o powierzchni 201 m2 i szerokości ok. 4-4,5m, stanowiący drogę wewnętrzną dojazdową do działek zabudowanych do niej przylegających (dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...]) oraz do budynków planowanych na działce nr [...]: mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i garażu wolnostojącego. Teren inwestycji sąsiaduje z działkami zabudowanymi budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Zgodnie ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta Krakowa przyjętą uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. teren objęty inwestycją znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 18 "Park Nadwiślański-Zachód i Przegorzały" w obszarze, dla którego został określony kierunek zagospodarowania MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odniesieniu do funkcji zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru, dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. W. , stwierdzono występowanie budynków mających funkcję mieszkaniową jednorodzinną, zabudowy towarzyszącej gospodarczej i garażowej. Zdaniem Kolegium zasadnie uznano, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia kontynuację funkcji i rodzaju zabudowy. Bezspornie planowane zamierzenie inwestycyjne będzie kontynuowało funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Są to w szczególności działki zabudowane nr [...] - pomiędzy terenem inwestycji a ulicą W. zaś po stronie południowej działka nr [...], [...] i budynek mieszkaniowy na dz. nr [...] (o 3 lokalach mieszkaniowych) z drogą dojazdową nr [...] i [...] obr. [...] K. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji odstąpił od wyznaczenia linii nowej zabudowy w związku z istniejącym zagospodarowaniem terenu na terenie sąsiednim, w głębi ul. W. na dz. [...] i [...] na tyłach zabudowy wzdłuż ulicy i ustaleniem, że planowana inwestycja ma być usytuowana na tyłach zabudowy istniejącej, biorąc pod uwagę analizę, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 3 ust. 3-4 rozporządzenia. Analiza ta wykazała również, że zróżnicowane usytuowanie budynków względem dz. nr [...] (w tym jej granicy na dz. nr [...]) nie narzuca rygoru względem drogi dojazdowej. Wobec tego zasadnie uznano, że uzasadnione jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy na terenie inwestycji wskazanym do zabudowania względem ul. W. wewnętrznej drogi dojazdowej. Ograniczeniem dla sytuowania nowej zabudowy będą przepisy techniczno- budowlane obowiązujące na etapie sporządzania projektu budowlanego, w szczególności w zakresie zachowania odległości od granic działek oraz istniejących budynków. Zdaniem Kolegium prawidłowo ustalono wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Analiza obejmująca działki zabudowane o funkcji tożsamej z planowaną wykazała istotne zróżnicowanie wartości wskaźników - od 0,24 do 1,07, przy średniej intensywności na poziomie około 0,68, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, ustalono na poziomie 0,24, odpowiadającym najmniejszej wartości stwierdzonej w badanym obszarze. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że przyjęcie tych wartości znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, w której rzetelnie przedstawiono sposób kształtowania się wskaźników w obszarze analizowanym. Trafnie też uwzględniono parametry budynków zlokalizowanych w otoczeniu inwestycji, na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], których charakter gabarytowy jest zbliżony do planowanej inwestycji, oddających rzeczywisty sposób zagospodarowania tego terenu. Intensywność tej zabudowy jest zbliżona do ww. średniej, co dodatkowo potwierdza zasadność ustalenia przedmiotowych parametrów w granicach od 0,24 do 1,07. Przyjęcie takich wartości zapewnia, że projektowana zabudowa zostanie właściwie wpisana w istniejący układ urbanistyczny, bez ryzyka nadmiernej intensyfikacji zagospodarowania, a jednocześnie z zachowaniem ładu przestrzennego i kontynuacją parametrów zabudowy występujących na działkach o tożsamej funkcji. Wskaźnik wielkości udziału powierzchni zabudowy ustalono w przedziale 21%-26%, w oparciu o art. 2 pkt 29b u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje możliwość ustalenia innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Obliczono go na podstawie danych Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, gdzie średni wskaźnik w obszarze analizowanym kształtuje się w wysokości ok. 26%, zaś na działkach obszaru przy ul. W. wynosi od ok. 21,5% (na dz. nr [...]) do 27% (na dz. nr [...]) z budynkiem w układzie zwartym/przy granicy działki. Podkreślono, że przy zagospodarowaniu budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym wolnostojącym wskaźnik ten wynosi 21,5% na dz. nr [...] oraz ok. 26% na dz. nr [...] z wolnostojącymi budynkami mieszkalnym jednorodzinnym i garażowym, a granulacja istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi maksymalnie ok. 140 m2. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym średni udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 51%, zaś na działkach przy ul. W. j na zabudowanych działkach mieści się w granicach od 39% (dz. nr [...]) do 55% (dz. nr [...]), zaś na działce nr [...] będącej drogą dojazdową - ok. 20%. Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji - zespół zabudowy wraz z niezbędnym układem komunikacyjnym, kontekst krajobrazowo-przyrodniczy oraz wielkość działki budowlanej - uznano za zasadne ustalenie wymogu udziału powierzchni biologicznie czynnej na działce [...] na poziomie nie mniejszym niż 55%, zaś dla działki nr [...] dopuszczono zmniejszenie istniejącego udziału pow. biologicznie czynnej do min. 10% biorąc pod uwagę usytuowanie wjazdów do planowanych garaży na dz. [...]. Zdaniem Kolegium, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy powierzchni biologicznie czynnej na wskazanych poziomach znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej stopień zainwestowania nieruchomości w obszarze analizowanym. Ustalony przedział nie będzie prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, nawiązuje bowiem zarówno do średnich wartości w obszarze analizy, jak i do parametrów istniejących budynków w najbliższym otoczeniu. Jednocześnie zapewni zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy zabudową a terenami zielonymi, co pozwoli wpisać planowaną inwestycję w zastany ład przestrzenny i chronić wartości przyrodniczo-krajobrazowe terenu. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej planowanych obiektów, tj. w widoku od ul. W. o wartościach: 11,8 m z tolerancją 20% dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do 6,5 m dla planowanego budynku garażu oraz do 6,5 m dla wiaty. Powyższe ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Analiza wykazała, że budynki mieszkalne jednorodzinne występujące w obszarze analizowanym - w odniesieniu do drogi, z której odbywa się wjazd, charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych w przedziale od ok. 8,5 m do ok. 18,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. 11,8 m, co z zastosowaniem dopuszczalnej tolerancji 20% wyznacza przedział wartości od 9,4 m do 14,16 m. Wartości wnioskowane określono w zakresie 12-30 m, co przekracza drastycznie ww. średni parametr z tolerancją 20%, zaś parametr powyżej 13,5 m nie występuje w obszarze analizowanym. Dlatego też uznano, że możliwym jest wyznaczenie tego parametru dla elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zwróconej do ul. W. zgodnie z regułą § 6 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast wnioskowane szerokości dla elewacji budynku garażowego i wiaty powinny wpisać się w wielkości charakterystyczne dla drobnej zabudowy uzupełniającej zabudowę jednorodzinną, tj. do szerokości 6,5 m na podstawie analizy zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęcie tak określonych parametrów pozwala wpisać nową zabudowę w kontekst przestrzenny obszaru, bez naruszenia ładu urbanistycznego, a jednocześnie umożliwia prawidłowe kształtowanie projektowanego budynku w odniesieniu do warunków funkcjonalnych i przestrzennych działki. Wysokość zabudowy ustalono w przedziale od 3,0 do 10,0 m dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do 4 m dla planowanego budynku garażu oraz do 4 m dla planowanej wiaty, z wykluczeniem nadbudówek, w tym technicznych (poza kominami), klatki schodowej i balustrad ponad ustaloną maksymalną wysokość obiektu. Powyższego dokonano w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia, który dopuszcza ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z przeprowadzonej analizy średnia wysokość zabudowy sąsiedniej wynosi ok. 10,2 m. Przyjęte rozwiązanie z dachem płaskim pozwoli nawiązać do gabarytów budynków sąsiednich, tworząc spójny sposób kształtowania przestrzeni, a jednocześnie nie doprowadzi do nadmiernej dominacji nowej zabudowy nad istniejącym otoczeniem. Z kolei, geometrię dachu ustalono w oparciu o § 8 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wykazała, iż istniejąca zabudowa w badanym obszarze obejmuje dachy spadziste o wyraźnie zaznaczonych spadkach połaci dachowych oraz płaskie/pulpitowe. Bryły z dachem spadzistym wielospadowym lub dwuspadowym reprezentują budynki mieszkalne przy ul. W. oraz budynek z dachem dwuspadowym przy ul. [...], z kątem nachylenia połaci w zakresie od ok. 28 do ok. 38 stopni. Z uwagi na meandrujący przebieg ulicy W. położenie kalenicy względem południowych granic działek porządkuje ich usytuowanie. Kalenice ukształtowane są równolegle do ul. [...]/ południowych granic działek, pojedynczo występują również kalenice prostopadłe do południowej granicy działki (na dz. nr [...] i [...]). Dachy płaskie/pulpitowe o nachyleniu połaci nie większym niż 12 stopni reprezentują budynki w ciągu zabudowy przy ul. [...] (dz. nr [...]). Zgodnie z ww. rozporządzeniem odpowiednio do geometrii dachów zabudowy obszaru występuje możliwość zastosowania dachu płaskiego (spadek połaci do 12 stopni). Zastosowanie dachu płaskiego jako tarasu jest możliwe dla przyległej kondygnacji. Tak ustalony parametr wpisuje się w stan istniejącej zabudowy i nie narusza zasad ładu przestrzennego. Na podstawie § 10 rozporządzenia w sposób prawidłowy określono minimalną liczbę miejsc do parkowania dla projektowanego zamierzenia. Przy ustaleniu tego parametru uwzględniono uchwałę Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", określającą politykę przestrzenną gminy w zakresie obsługi komunikacyjno-parkingowej, tj. dla obszaru poza strefą ograniczeń ustala wskaźnik min. 2 miejsca postojowe dla samochodów na jeden dom. W konsekwencji liczba miejsc postojowych, wyznaczona na poziomie m.in. 2, odpowiada wymaganiom wynikającym zarówno z przepisów prawa, jak i lokalnych uwarunkowań planistycznych. W przedmiotowej sprawie analiza, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Zdaniem Kolegium argumentacja, dotycząca ustalonych parametrów podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr 2 do decyzji, w omawianym zakresie jest w pełni przekonywująca i w odniesieniu do konkretnie opisanego stanu rzeczy, jaki ma miejsce w terenie, jest w pełni do zaakceptowania. W odniesieniu do pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium stwierdziło, że bezspornym jest, iż teren inwestycji posiada bezpośredni oraz pośredni dostęp do drogi publicznej jaką stanowi gminna droga - ul. W. Zastrzeżeń Kolegium nie wzbudziły również ustalenia odnoszące się do usytuowania terenu inwestycji w zasięgu uzbrojenia miejskiego (w aktach sprawy znajdują się informacje o możliwości zaopatrzenia inwestycji w niezbędne media), które są wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, uznając je za niezasadne. Na powyższą decyzję I. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania: - art. 136 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo zgłoszonego przez Skarżącą żądania w tym zakresie, w efekcie pominięcia treści przedłożonej opinii geotechnicznej dla oceny warunków podłoża gruntowego na działkach nr [...] i [...], do oceny warunków gruntowo-wodnych w rejonie działek drogowych będących drogą dojazdową do posesji przy ul. [...] w K. autorstwa M. S. upr. geol. nr [...] będącej dowodem, którego przedmiot stanowi okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; - art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w szczególności Opinii Geotechnicznej, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brakiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - art. 104 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w efekcie naruszeniem prawa własności i uprawnień osób trzecich, tym samym nie rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nieuwzględnienie okoliczności, iż działka [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i objęcie zaskarżoną decyzją terenu działki ewidencyjnej [...], pomimo braku ku temu przesłanek, w efekcie pominięcie słusznego interesu obywateli, poprzez naruszenie uprawnień osób trzecich ponad niezbędny zakres; 2. prawa materialnego: - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z ograniczeniami w możliwości realizacji dojazdu do działki [...] przez działkę [...], w efekcie nieuregulowanie zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją w sposób wyczerpujący; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nieuwzględnienie okoliczności iż działka [...] obr. [...] K. , posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i rozszerzenie przedmiotu zaskarżonej decyzji na działkę ewidencyjną nr [...], pomimo wyczerpania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy przez działkę [...]; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) w zw. z art. 140 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nieuwzględnienie okoliczności iż działka [...] obr. [...], posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nieuprawnione rozszerzenie przedmiotu zaskarżonej decyzji na zjazd zlokalizowany na działce [...], podczas gdy wymieniona działka nie była objęta wnioskiem Inwestora, a inwestor posiada prawo do używania działki [...] wyłącznie z tytułu bycia współwłaścicielem działek [...] i [...], natomiast każdoczesny właściciel działki [...] nie ma uprawnień do korzystania z działki [...]; - art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku przedstawienia przez Inwestora lokalizacji zbiornika czy planowanego przebiegu kanalizacji deszczowej, pomimo wskazania, w treści warunków Wydziału ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta K., że odprowadzanie wód opadowych z projektowanych powierzchni szczelnych na teren nieutwardzony spowoduje naruszenie art. 234 Prawa wodnego; - art. 140 k.c. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, polegające na objęciu zaskarżoną decyzją działki ewidencyjnej nr [...], wskazując na realizację przez tę działkę obsługi komunikacyjnej pomimo faktu iż działka [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w efekcie naruszenia prawa własności oraz ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz skarżącej ponad niezbędną miarę. W nawiązaniu do powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania decyzji zmieniającej decyzję nr 238/6730.2/2025 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 maja 2025 r. znak: AU-02.3.6730.2.234.2024:KCZ w ten sposób, że przedmiotowa decyzja winna obejmować wyłącznie działkę nr [...]. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi szeroko umotywowano zgłoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wyniku przeprowadzenia kontroli w tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust. 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Za podstawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy można uznać przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwaną zasadą dobrego sąsiedztwa (zasadą kontynuacji zabudowy). Przywołany przepis uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna (zwana także analizą urbanistyczną), na podstawie której ustala się parametry nowej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 116, dalej: r.n.z.z.t.). Zdaniem Sądu Prezydent Miasta Krakowa, jako organ pierwszej instancji, przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające w sprawie, w tym współdziałanie wymagane przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Analizę i projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy sporządziła osoba uprawniona - mgr inż. arch. J. S.-B.. Sąd podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji, została sporządzona prawidłowo, co umożliwiło wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności dostrzec trzeba, że prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego - 50 m wokół terenu inwestycji stanowiącego działki nr [...] i [...] obr. [...] w K.. Z załącznika graficznego oraz treści analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że za front terenu inwestycji uznano granicę działki nr [...] przylegającą do działki nr [...] obr. [...], o szerokości ok. 3 m. Prawidłowo przyjęto za front terenu tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Bezspornie ustalono, że planowana zabudowa kontynuuje funkcję i rodzaj zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Stwierdzono bowiem, że w obszarze analizowanym występuje i dominuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organu o niewyznaczeniu linii nowej zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w głębi od ul. W. , na tyłach zabudowy wzdłuż tej ulicy. Analiza wykazała również, że zróżnicowane usytuowanie budynków względem dz. nr [...] (w tym jej granicy na dz. nr [...]) nie narzuca rygoru względem drogi dojazdowej. Słusznie dostrzeżono, że ograniczeniem dla sytuowania nowej zabudowy będą na etapie sporządzania projektu budowlanego przepisy techniczno-budowlane regulujące m.in. odległości od granic działek oraz istniejących budynków. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń organów co do wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, o których mowa w § 4 ust. 1-3 r.n.z.z.t. Analiza obejmująca działki zabudowane o funkcji tożsamej z planowaną wykazała istotne zróżnicowanie wartości ww. wskaźników - od 0,24 do 1,07, przy średniej intensywności na poziomie około 0,68. Wobec tego prawidłowo na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia, ustalono: maksymalną intensywność zabudowy na poziomie 0,68 w stosunku do powierzchni działki nr [...], maksymalną nadziemną intensywność zabudowy - na poziomie 0,68 w stosunku do powierzchni działki nr [...], minimalną nadziemną intensywność zabudowy - na poziomie 0,24 w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Prawidłowo nie ustalono tego parametru charakterystycznego dla budynku – w stosunku do projektowanej wiaty. Wskaźnik wielkości udziału powierzchni zabudowy ustalono w przedziale 21%-26%, na podstawie art. 2 pkt 29b u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 r.n.z.z.t., na podstawie wyników analizy. Ustalając ten wskaźnik nawiązano do średniego wskaźnika w obszarze analizowanym (na poziomie ok. 26%) oraz wskaźnika na działkach sąsiednich. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na podstawie § 9 ust. 2 r.n.z.z.t. na poziomie 55%, przy czym dla działki nr [...] dopuszczono zmniejszenie istniejącego udziału pow. biologicznie czynnej do min. 10%. Ustalając ten parametr wzięto pod uwagę średni udział powierzchni biologicznie czynnej (ok. 51%), wskaźniki na działkach sąsiednich (od 39% na dz. nr [...] do 55% na dz. nr [...]). Uwzględniono, że na działce nr [...], będącej drogą dojazdową wynosi on ok. 20%. Uwzględniono też kontekst krajobrazowo-przyrodniczy oraz wielkość działki budowlanej. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej planowanych obiektów ustalono dla elewacji od ul. W. na poziomie 11,8 m z tolerancją 20% dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do 6,5 m dla planowanego budynku garażu oraz dla wiaty, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie wyników analizy. Zdaniem Sądu, sporządzona analiza rzeczywiście uzasadnia takie parametry, nie dając podstaw do uwzględnienia wnioskowanych parametrów na poziomie 12-30 m. Wysokość zabudowy ustalono w przedziale od 3,0 do 10,0 m dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do 4 m dla planowanego budynku garażu oraz wiaty, z wykluczeniem nadbudówek, w tym technicznych (poza kominami), klatki schodowej i balustrad ponad ustaloną maksymalną wysokość obiektu, na podstawie § 7 ust. 3 r.n.z.z.t., na podstawie analizy. Wykazano, że średnia wysokość zabudowy sąsiedniej wynosi ok. 10,2 m, a planowany dach płaski pozwoli nawiązać do gabarytów budynków sąsiednich, tworząc spójny sposób kształtowania przestrzeni, a jednocześnie nie doprowadzi do nadmiernej dominacji nowej zabudowy nad istniejącym otoczeniem. Geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 r.n.z.z.t. Wykazano, że w obszarze analizy występują dachy spadziste o wyraźnie zaznaczonych spadkach połaci dachowych oraz płaskie/pulpitowe, do których nawiązuje planowana zabudowa. Wyjaśniono również wyznaczoną na podstawie § 10 r.n.z.z.t. minimalną liczbę miejsc do parkowania (min. 2), nawiązując do uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Sąd podziela stanowisko Kolegium, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza, stanowiąca – jak wskazano – kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości i mogła stanowić podstawę wydania decyzji. Autorka analizy szeroko przedstawiła kontekst przestrzenny planowanej zabudowy, uwzględniając szczególnie zabudowę po wschodniej stronie ulicy W. , gdzie znajduje się teren inwestycji. W ocenie Sądu dokument ten z naddatkiem spełnia wymogi stawiane analizom urbanistycznym. Przedstawione rzetelnie i jasno ustalenia dodatkowo zobrazowano graficznie, co pozwoliło lepiej przedstawić planowaną zabudowę w kontekście zabudowy istniejącej i wykazać zgodności z wymogami ładu przestrzennego. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Szczegółowego przedstawienia wymaga spełnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji stwierdzono, że teren inwestycji ma bezpośredni oraz pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi droga gminna ul. W. . W załączniku nr 1 do decyzji "Warunki zabudowy" w punkcie d (s. 8) "Warunki w zakresie komunikacji", w nawiązaniu do opinii Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 19.12.2024 r. znak: RW.460.1.431.2024, wskazano: "- teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką stanowi ul. W. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie od drogi publicznej jaką jest ul. W. poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji oraz od drogi publicznej ul. W. j poprzez dz. nr [...] obr. [...] i istniejący zjazd na teren inwestycji; - Inwestor we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LIII/723/12 z dnia 29 sierpnia 2012 r. dotyczącą programu obsługi parkingowej miasta Krakowa." Jak wynika z przywołanego fragmentu decyzji, warunki powyższe dotyczą dwóch przesłanek wydania decyzji – dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w przywołanym fragmencie omyłkowo przywołano art. 61 ust. 1 pkt 3 ) i zapewnienia odpowiedniej infrastruktury – w odniesieniu do dróg (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...] i [...] posiada bezpośredni oraz pośredni dostęp do drogi publicznej jaką stanowi gminna droga - ul. W. . Działka nr [...] przylega wąskim pasem (o kształcie drogi) bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej ulicę Wodociągową, a jednocześnie działka nr [...] ma dostęp do tej samej drogi pośrednio, przez działkę nr [...]. Kolegium ustaliło przy tym, że "drugi z wymienionych sposobów dojazdu jest wykorzystywany przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, a droga wewnętrzna będąca działką nr [...] stanowi jednocześnie współwłasność inwestora i właścicieli działek sąsiednich oraz jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu dla właścicieli i posiadaczy działki nr [...]." Ustalenie to nie budzi wątpliwości Sądu, z zastrzeżeniem, że w decyzji Kolegium omyłkowo wskazano działkę nr [...], w miejsce działki nr [...]. Omyłka ta, o charakterze pisarskim, nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji. Zauważyć należy, że spełnienie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oznacza, że możliwe jest skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Z art. 2 pkt 14 u.d.i.p. wynika, że możliwe są dwa sposoby dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej: bezpośredni oraz pośredni, przy czym pośredni dostęp może występować w postaci dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przywołanej definicji legalnej nie wynika hierarchia sposobów dostępu do drogi publicznej. Nie z niej również obowiązek określenia tylko jednego sposobu dostępu do drogi publicznej dla konkretnej inwestycji, czy też automatyczna preferencja bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, względem innych sposobów dostępu do drogi publicznej. Kwestia wyboru podstawowego (funkcjonalnie) dostępu może wynikać z woli inwestora lub okoliczności faktycznych, np. kategorii dróg, istniejącej infrastruktury. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do ograniczenia dostępu do drogi publicznej wyłącznie do dostępu bezpośredniego, skoro teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej, i to do drogi, do której inwestor posiada tytuł prawny (współwłasność). Nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji również to, że granicami terenu inwestycji nie objęto działki nr [...], przez którą ma odbywać się dojazd drogą wewnętrzną. Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma podstaw domagania się od inwestora posiadania tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "Dopiero w postepowaniu poprzedzającym uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia inwestor będzie zobowiązany do wykazania tytułu prawnego pozwalającego na korzystanie z takiej drogi wewnętrznej. Gdyby w tym przypadku ustawodawca zamierzał nałożyć na inwestora obowiązek wykazania się tytułem prawnym (np. służebnością lub innym prawem do korzystania z drogi wewnętrznej), to zostałoby to wprost wskazane w ustawie. Drogą wewnętrzną jest bowiem taka droga, która nie stanowi drogi publicznej, a więc prawo do korzystania z niej uzależnione jest od zgody jej właściciela. Ustawodawca więc miał świadomość, że warunkiem korzystania z drogi wewnętrznej jest wyrażenie zgody przez właściciela takiej drogi, a mimo to, tego warunku w postaci uzyskania prawa do drogi wewnętrznej nie zamieścił w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (K. Bandarzewski, "Dostęp działki budowlanej do drogi publicznej", Przegląd Prawa Publicznego 2020, nr 6, s. 44-45). Pogląd powyższy w okolicznościach rozpatrywanej sprawie należy w pełni podzielić, tym bardziej, że z akt sprawy wynika (k.131-132), że działka nr [...] jest działką drogową (dr), której właścicielem jest Gmina Miejska K., a Gmina Miejska K. – jak wynika z opinii ZDMK z 19 grudnia 2024 r. (k. 189) – aprobuje korzystanie z tej działki na potrzeby dojazdu do nieruchomości znajdujących się przy ww. drodze wewnętrznej. W ocenie Sądu zatem, kwestie dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej inwestycji zostały należycie wyjaśnione na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podnoszone w zarzutach skargi kwestie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji; nie mogły też doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo w szczególności Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołań dotyczących analizowanej kwestii stwierdzając, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa sposobu prowadzenia robót budowlanych, w szczególności sposobu dojazdu sprzętu budowlanego, a jedynie docelowy dojazd do terenu inwestycji. Słusznie też Kolegium uznało, że nie stanowią podstawy do odmowy udzielenia warunków zabudowy dowody przywołane przez skarżącą odnoszące się do geotechnicznych i budowlanych aspektów korzystania z drogi dojazdowej na działce nr [...]. Co do kwestii geologicznych i geotechnicznych, należy w tym miejscu zaznaczyć, że organ pierwszej instancji ustalił na podstawie Rejestru terenów, na których występują ruchy masowe oraz tereny zagrożone tymi ruchami, prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, opartym m.in. o " Mapę osuwisk i trenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1: 10 000 dla Miasta K.", że brak jest podstaw dla stwierdzenia, że teren objęty granicami złożonego wniosku jest położony w granicach terenów, na których występują ruchy masowe oraz terenów zagrożonych tymi ruchami. Tym samym brak było podstaw do uzgodnienia na podstawie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych). Jako wystarczającą należało ocenić opinię Wydziału Kształtowania Środowiska, Klimatu i Powietrza UMK z dnia 2 stycznia 2025r. znak: AU-02-3.6730.2.234.KCZ. Dostrzec należało również, że na podstawie przywołanej opinii w decyzji zawarto warunek, zgodnie z którym w odniesieniu do planowanej inwestycji wymagane jest ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Jednocześnie prawidłowo przyjęto, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy geotechnicznej. Jednoznacznie wskazuje art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d oraz pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego, że elementem projektu architektoniczno-budowlanego jest opinia geotechniczna oraz informacja o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, a elementem projektu technicznego jest w zależności od potrzeb – dokumentacja geologiczno-inżynierska lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Jednoznacznie wynika zatem z przywołanych przepisów, że w kwestiach geotechnicznych posadowienia obiektów budowlanych rozstrzyga się na etapie pozwolenia na budowę, nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu prawidłowo oceniły organy orzekające w sprawie opinię geotechniczną "dla oceny warunków geotechnicznych podłoża gruntowego na działkach nr: [...] i [...] w K. przy ul. W. – do oceny warunków gruntowo-wodnych w rejonie działek drogowych będących drogą dojazdową do posesji przy ul. W. w K." sporządzona na zlecenie skarżącej I. W. przez M. S., uznając, że nie ma ona wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z opinii tej wynika, że przeprowadzono badania geotechniczne w sąsiedztwie spornej drogi wewnętrznej. W podsumowaniu do tej opinii stwierdzono m.in., że "grunty naturalne budujące podłoże drogi wewnętrznej są gruntami tiksotropowymi, bardzo wrażliwymi na zawilgocenia i drgania mechaniczne, pod wpływem których ulegają upłynnieniu - zjawisko tiksotropii" (pkt 4). Stwierdzono, też, że "Podbudowa drogi i jej nawierzchnia zostały wykonane na potrzeby dojazdu mieszkańców sąsiadujących z nią budynków mieszkalnych, w założeniu samochodów osobowych" (pkt 5). Stwierdzono też (pkt 7), że "Istniejąca droga dojazdowa obejmująca działki drogowe nr: [...] i [...] pod względem technicznym nie jest dostosowana do ruchu ciężkich pojazdów budowlanych. Pod względem geologicznym użytkowanie drogi przez ciężkie samochody budowlane stanowi realne zagrożenie ziszczenia drogi wraz z podbudową i sieciami ułożonymi pod nią a także jej osuniecie zgodnie ze spadkiem, tj. w kierunku budynków nr: 54 i 56." W ocenie Sądu opinia ta nie jest przydatna dla sprawy ustalenia warunków zabudowy i nie podważa możliwości lokalizowania wnioskowanych obiektów budowlanych na działce nr [...] oraz [...]. Zasadniczo dotyczy ona sposobu korzystania z drogi dojazdowej, o której decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga. W części też wykracza poza specjalizację autora opinii wykazującego uprawnienia geologiczne. Niejasna jest konkluzja dotycząca niedostosowania drogi do ruchu "ciężkich samochodów budowlanych", z której a contrario można wyprowadzić wniosek, że ruch innego rodzaju ciężkich pojazdów jest na tej drodze możliwy. Jeszcze raz w tym kontekście podkreślić należy, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. Na tym etapie procesu inwestycyjnego dochodzi do ustalenia, czy istnieją przeszkody co do lokalizacji konkretnej inwestycji na danym terenie oraz określenia jej podstawowych parametrów. Przy czym nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że konkretna inwestycja powstanie. Może się bowiem okazać na dalszych etapach, że ze względu na inne przepisy realizacja inwestycji nie jest możliwa. Podkreślenia wymaga również, że na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wiąże projektanta, jak i że organ architektoniczno-budowlany norma wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Potencjalne trudności, które mogą wiązać się z korzystaniem z drogi wewnętrznej na potrzeby budowy, zwłaszcza polegające na utrudnieniu dojazdu do nieruchomości skarżącej, czy zagrożeniu dla umieszczonych w działce drogowej sieci infrastruktury technicznej, czy innych istniejących elementów zagospodarowania teren nie stanowią jednak argumentu za odmową ustalenia warunków zabudowy, czy też modyfikacją ustalonych warunków zabudowy. Nie stanowią takiego argumentu również zarzuty skargi nawiązujące do treści art. 140 oraz art. 285 Kodeksu cywilnego. Jak wskazano powyżej, sposób korzystania z drogi wewnętrznej nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji. Także sprzeciw współwłaścicieli działki drogowej, czy też właścicieli nieruchomości, na rzecz których ustanowiona została służebność drogowa po działce nr [...] nie stanowił przeszkody dla wydania spornej decyzji. Kwestie relacji między współwłaścicielami, właścicielami nieruchomości władnącej i nieruchomości obciążonej służebnością, muszą pozostać poza rozstrzygnięciem decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że takim tytułem będzie musiał dysponować, składając wniosek o pozwolenie na budowę. Słusznie również podkreślały w kontekście zarzutów skarżącej organy orzekające w sprawie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana na wniosek podmiotu, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem. Dobitnie wskazuje na to art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, jak i art. 63 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Na szczególne podkreślenie w okolicznościach sprawy zasługuje też norma wyrażona w art. 63 ust. 2 u.p.z.p., przywołana w skardze, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wynika z niej, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie daje tytułu prawnego do wykonywania określonych w niej robót budowlanych i nie wpływa na uprawnienia innych osób do terenu inwestycji. Odnosząc się już do pozostałych zarzutów skargi, nie uwzględnionych w powyższych rozważaniach, Sąd wskazuje, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., jako że kwestia wpływu inwestycji na stosunki wodne została należycie wyjaśniona na potrzeby ustalenia warunków zabudowy. W przywoływanej już opinii Wydziału Środowiska, Klimatu i Powietrza UMK z 2 stycznia 2025 r. stwierdzono: "Z uwagi na dużą powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki należy zastosować zorganizowany sposób odprowadzania wód opadowych (odprowadzanie do kanalizacji lub do zbiornika/zbiorników szczelnych wybieralnych na wody opadowe). W ocenie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK odprowadzanie wód opadowych z projektowanych powierzchni szczelnych na teren nieutwardzony spowoduje naruszenie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r." Taki też warunek wprowadzono do zaskarżonej decyzji (pkt 3, s. 5 załącznika nr 1). Wskazano przy tym, że zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 234 ust. 1 i art. 50 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Dalej wskazano, że "z uwagi na planowaną kondygnację podziemną należy przyjąć takie rozwiązania techniczne, które nie spowodują zmiany reżimu wód podziemnych (w tym m.in. piętrzenia wody podziemnej ze szkodą dla gruntów sąsiednich" (pkt 3, s. 6 załącznika nr 1). Sąd podkreśla, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się rozwiązań konkretnych techniczno-budowlanych, które mogą wprowadzać zmiany w stosunkach wodnych; nie są one przecież elementem wniosku o ustalenie warunków zabudowy ani elementem samej decyzji. Również zatem kwestia wpływu konkretnej inwestycji na stosunki wodne powinna być uwzględniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie doszło także do naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja dotyczy zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektów budowlanych i wydana została wobec braku planu miejscowego. Nie stanowi naruszenia wyrażonej tam normy brak oczekiwanego przez skarżącą rozstrzygnięcia co do ograniczenia realizacji dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...]. W ocenie Sądu organy wyjaśniły należycie wszystkie istotne elementy sprawy i nie doszło do naruszenia przywołanych w skardze przepisów postępowania. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie pominęły dowodu z opinii geotechnicznej M. S., ale prawidłowo uznały, że opinia ta nie mogła wpłynąć na treść wydanej decyzji, co wskazano powyżej. Jak wskazano wcześniej, należycie wyjaśniono kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Okoliczność, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie była sporna. Strona skarżąca dążyła natomiast do tego, by z tej przyczyny uznać, że zbędny lub niedopuszczalny jest dostęp pośredni, przez drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej w tej kwestii nie jest prawidłowe i nie mogło doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącą celu. W szczególności nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. przez objęcie działki nr [...] zaskarżoną decyzją. Podkreślić wypada, że to wnioskodawca określa granice terenu inwestycji, które w tej sprawie obejmują nie tylko działkę nr [...], ale i działkę nr [...]. Organy orzekające w sprawie naruszyłyby przywołane przepisy, gdyby tej okoliczności nie uwzględniły, jak w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się wreszcie naruszenia art. 104 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Tak sformułowany zarzut nie jest całkowicie zrozumiały. Odnosząc się jednak kolejno do przywołanych przepisów można stwierdzić, że, po pierwsze, z pewnością zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości, po myśli art. 104 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie co do istoty w przypadku decyzji administracyjnej oznacza, w pewnym uproszczeniu, rozstrzygnięcie co do praw lub obowiązków adresatów decyzji. Taką decyzją jest zaskarżona decyzja, którą przy tym należy ocenić jako kompletną, zawierającą wszystkie elementy wymagane przepisami u.p.z.p. i k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie uwzględniono należycie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, jak tego wymaga art. 7 in fine k.p.a. Co się tyczy słusznego interesu obywateli, Sąd zauważa, że tym interesem nie jest tylko interes skarżącej, lecz także pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz interes wnioskodawcy, który zmierza do zabudowy nieruchomości własnej, podobnie jak skarżąca. Jak już wskazano wcześniej, decyzja nie narusza przywołanego związkowo art. 63 ust. 2 u.p.z.p., z którego wyraźnie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie daje adresatowi decyzji praw do terenu, jak i nie ogranicza dotychczasowych praw właścicieli nieruchomości lub innych podmiotów. Finalnie Sąd wskazuje, że nie znaleziono podstaw do uwzględnienia sformułowanego w skardze na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii z dokumentu "Opinia do warunków zabudowy" autorstwa mgr. inż. M. W., sporządzonej na zlecenie skarżącej I. W. 27 listopada 2025 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dokument w zasadniczej części stanowi polemikę z ustaleniami organów orzekających w sprawie oraz warunkami określonymi w decyzji, w części zaś dotyczy kwestii nie objętych ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.