II SA/Kr 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Rzymskokatolickiej Parafii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz naliczenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Rzymskokatolickiej Parafii [...] w K. kwotę 333 zł (słownie: trzysta trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 4 września 2017 roku nr [...] orzekł: 1. o zezwoleniu Parafia [...], ul. [...], [...] na usunięcie 3 szt. drzew: 1 szt. jesionu wyniosłego o obwodzie pnia 100 cm, 1 szt. modrzewia europejskiego o obwodzie pnia 99 cm oraz 1 szt. brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 111 cm z działki nr [...], obręb [...] w terminie do 28 lutego 2018 roku, 2. o naliczeniu opłaty za usunięcie ww. drzew w kwocie: [...] zł oraz o sposobie i terminie jej zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem Parafia os. [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 23 szt. drzew z terenu dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta K. przeprowadził w dniu 09.06.2017 roku rozprawę administracyjną w terenie. W trakcie rozprawy stwierdzono, iż brzoza i modrzew są całkowicie obumarłe. Jesion nie rokuje szans na przeżycie, z uwagi na brak rozwiniętego ulistnienia. Ustalono, że wskazane we wniosku z dnia 29 marca 2017 roku do usunięcia drzewa posiadają ścięte przewodniki, przez co pozbawione są całkowicie koron. Na podstawie danych z Google Street View ustalono, że korony drzew znajdujących się na terenie objętym wnioskiem w okresie pomiędzy październikiem 2011 roku a czerwcem 2013 roku zostały bardzo mocno zredukowane, niektóre egzemplarze zostały ogłowione i pozbawione przeważającej części korony. W dalszej części uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył liczne opinie specjalistów do spraw drzew według których "ogławianie równa się zniszczeniu drzewa i jest niedopuszczalne." Organ uznał, że drzewa: 1 szt. jesionu wyniosłego o obwodzie pnia 100 cm, 1 szt. modrzewia europejskiego o obwodzie pnia 99 cm oraz 1 szt. brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 111 cm na działce nr [...], obręb [...] obumarły lub nie rokują szans na przeżycie z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Z uwagi na całkowite obumarcie drzew i zamieranie drzewa zasadne było wydanie zezwolenia na ich usunięcie – z naliczeniem opłat. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Parafia os. [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zastosowany powinien być art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Ponadto przed wydaniem decyzji nie ustalono, kto zlecił bądź faktycznie wykonywał ogłowienie przedmiotowych drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2017 r., znak [...] - po rozpatrzeniu odwołania "od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia 18 lipca 2017 roku nr [...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. Kolegium sprostowało tę decyzję, wpisując w jej 11 wersie prawidłowy numer zaskarżonej decyzji: [...] W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem argumenty w nim zawarte nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w art. 83 ust. 1 wprowadzają obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ustępie 6 artykułu 83 ustawy o ochronie przyrody. Artykuł 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia. W katalogu tym nie zostały wymienione drzewa obumarłe. Tym samym usunięcie drzew obumarłych wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody regułą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia. Dalej Kolegium wskazało, że unormowania zawarte w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 ustawy o ochronie przyrody nie określają okoliczności, w których zezwolenie nie jest wymagane, a normują sytuacje, w których nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w związku z uzyskaniem zezwolenia za usunięcie drzewa. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób wskazane przez odwołującą się stronę, że konieczność usunięcia 3 szt. drzew określonych w sentencji decyzji jest spowodowana faktem, iż zagrażają one bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. W dniu [...] roku podczas rozprawy administracyjnej w terenie, w której uczestniczył pracownik Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, Certyfikowany Inspektora Drzew, posiadający wyższe wykształcenie kierunkowe Akademii Rolniczej z zakresu ogrodnictwa, dysponujący szeroką wiedzą merytoryczną dotyczącą dendrologii, wieloletnim doświadczeniem zawodowym oraz przedstawiciel wnioskodawcy [...]. S. M. nie stwierdzono, że przedmiotowe drzewa muszą być usunięte z powodu wskazanego w treści art. postępowaniu art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Przeciwnie - w treści protokołu znajduje się oświadczenie przedstawiciela wnioskodawcy [...] S. M., zgodnie z którym usunięcie drzew jest związane z planowaną rozbudową cmentarza poprzez dodatkowe grobowce, oświetlenie, przebudowę alejki, wyłożenie jej kostka oraz budowę nowego wjazdu. Kończąc Kolegium wskazało, że opłata za usunięcie 3 szt. drzew: 1 szt. jesionu wyniosłego o obwodzie pnia 100 cm, 1 szt. modrzewia europejskiego o obwodzie pnia 99 cm oraz 1 szt. brzozy brodawkowatej o obwodzie pnia 111 cm z działki nr [...], obręb [...] została obliczona zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 poz. 1330). Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Parafia, zarzucając jej 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego, czym organ administracji publicznej naruszył ogólną zasadę prawdy obiektywnej, - art. 6 , art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób wymagany regulacjami tej ustawy w zakresie braku wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz poprzez brak zastosowania właściwych w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody, czym organ naruszył nadrzędną zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. zasadę legalizmu, a także zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. 2. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 84 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1, 2, 5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 2 rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 poz. 1330) - poprzez naliczenie Stronie postępowania opłaty za usunięcie 3 sztuk drzew w sytuacji, w której stosownie do regulacji art. 86 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o ochronie przyrody, opłaty te w przedmiotowej sprawie nie powinny zostać naliczone. - art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wymagane tą normą przesłanki, stanowiące o jednoznacznej kwalifikacji w zakresie wyłączania naliczania opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, - art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez błędne przyjęcie, iż regulacja ta wyklucza w przedmiotowej sprawie wyłączenie naliczenia opłat za usunięcie drzew w przypadku, w którym w stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzją sprawie, opłaty za usunięcie drzew nie podlegają naliczeniu w związku z treścią art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Z kolei pkt 10 omawianego przepisu zwalnia z opłaty za usunięcie "drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości". We wniosku z dnia 28 marca 2017 r. wskazano, że obejmuje on 14 sztuk drzew, zaś przyczyną ich planowanego usunięcia są "uszkodzenia konstrukcji grobowców przez płytko zalegające systemy korzeniowe. Rozsadzanie i podnoszenie grobowców". W piśmie uzupełniającym wniosek z 4 maja 2017 r. z kolei stwierdzono, że "w miejsce wyciętych drzew, które są zagrożeniem dla istniejących grobowców, planujemy zasadzenie alei tui". W świetle takiego brzmienia wniosku należało w postępowaniu administracyjnym ustalić, czy faktycznie istnieje zagrożenie dla istniejących grobowców i czy ewentualnie mieści się ono w hipotezie art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 9 czerwca 2017 r. dokonano opisu wszystkich objętych wnioskiem drzew. W odniesieniu do drzew, co do których następnie wydano zaskarżoną decyzje wskazano, że: < jesion wyniosły oznaczony nr [...] "bez żywotnej korony" < brzoza brodawkowata oznaczona nr [...] to drzewo całkowicie obumarłe, o mocno zredukowanej koronie, pozbawione korony, strona oświadczyła, że drzewo zostało zredukowane po tym jak obumarło < modrzew europejski oznaczony nr [...] – bez żywotnej korony; strona oświadczyła, że pień został skrócony po obumarciu drzewa. Ponadto w protokole rozprawy stwierdzono, że wszystkie drzewa rosnące na terenie cmentarza i zgłoszone do wniosku są bardzo mocno zredukowane – ogłowione. Strona oświadczyła, że usunięcie drzew jest związane również z planowaną rozbudową [...] poprzez dodatkowe grobowce, oświetlenie, przebudowę alejki, zabudowanie kostką i nowy wjazd. Drzewo oznaczone nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie grobowców, nr [...] – z dala od budowli, natomiast brak stosownej informacji, co do położenia drzewa oznaczonego nr [...]. Strona oświadczyła, że pielęgnacji drzew dokonała profesjonalna firma jesienią poprzedniego roku. Organ I instancji posługując się dodatkowo dowodem ze zdjęć umieszczonych w Internecie (Google street view) ustalił, że korony drzew zostały bardzo mocno zredukowane w okresie pomiędzy październikiem 2011 r. a czerwcem 2013 r. Przywołano twierdzenia przedstawiciela wnioskodawcy, iż modrzew i brzoza były nieżywotne jeszcze przed redukcją dokonaną jesienią 2016 r. Prezydent Miasta K. uznał, że "przeprowadzone dwukrotnie radykalne cięcie koron miało bezpośredni wpływ na pogorszenie stanu zdrowotnego wnioskowanych do usunięcia drzew, które przed pierwszym zabiegiem były żywotne. Osłabienie drzew nastąpiło na skutek usunięcia znacznej części konarów i gałęzi wraz z listowiem". Dalej, powołując się na publikacje dotyczące pielęgnacji drzew organ I instancji uznał, że przedmiotowe drzewa obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Wniosek ten był na tym etapie postępowania przedwczesny. O ile, bowiem zrozumiałe i logiczne jest, że nadmierne ogłowienie może skutkować obumarciem drzewa, to nie ustalono, czy faktycznie cięcia dokonane pomiędzy 2011 a 2013 rokiem zostały wykonane na zlecenie wnioskodawcy. W szczególności nie skonfrontowano zdjęć pozyskanych z Internetu z przedstawicielem wnioskodawcy. Nie ustalono jednoznacznie, że stwierdzony zły stan drzew nastąpił z przyczyn leżących po stronie posiadacza nieruchomości. W decyzji organu I instancji w żaden sposób nie odniesiono się również do drugiej z wymienionych wcześniej przesłanek nieodpłatnego zezwolenia na wycięcie drzew tj. ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Do obu wymienionych kwestii nie odniósł się również w sposób wyczerpujący organ odwoławczy – pomimo, że były podnoszone w odwołaniu. Stwierdzono, że strona nie wykazała stanu zagrożenia oraz powołano się na wynik oględzin, podczas których nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 86 § 1 pkt 4 ustawy, lecz stwierdzono, że usunięcie drzew jest związane z planowaną rozbudową [...] Odnosząc się do takiego zapisu trzeba po pierwsze przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ciężaru dowodu, charakterystyczna dla postępowania cywilnego. To organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpująco ustalić stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, o czym stanowi art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić też należy, że w protokole z oględzin, który został opisany powyżej, brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia dotyczącego bezpieczeństwa. Nie wypowiedziano się na ten temat ani pozytywnie, ani negatywnie, – co może wskazywać, że ten aspekt spraw nie był w ogóle badany. W kwestii zaś planowanej rozbudowy [...] – w protokole znajduje się zapis, że usunięcie drzew jest związane również z planowaną rozbudową. Nie sposób z takiego zapisu wywodzić logicznego wniosku, że brak jest zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Na temat przesłanki wskazanej w art. 86 § 1 pkt 10 ustawy w ogóle Kolegium się nie wypowiedziało O ile zaś sam stan drzew odpowiadający hipotezie tego przepisu nie budził wątpliwości, o tyle w odwołaniu kwestionowane było, że przyczyny takiego stanu leżą po stronie wnioskodawcy. W ponownie prowadzonym postępowaniu okoliczności te należy wyjaśnić, bowiem są one kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy zezwolenie na usunięcie drzew w tym przypadku winno nastąpić z jednoczesnym naliczeniem opłaty, czy też nieodpłatnie. Dodatkowo zauważyć należy, że zaskarżona decyzja SKO w K. została sporządzona niestarannie. W części początkowej decyzji oraz na str. 3 uzasadnienia wskazuje się, że rozpoznano odwołanie od decyzji z 18 lipca 2017 r., nr [...], podczas gdy zarówno data, jak i oznaczenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. było inne. Oznaczenie decyzji organu I instancji sprostowano postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r., jednakże nie poprawiono w ten sam sposób daty zaskarżonej decyzji. Dalej na str. 4 uzasadnienia decyzji powołano się na art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, który nie obowiązuje od 2015 roku. Na str. 3 uzasadnienia decyzji mowa jest o "określaniu kary", podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o opłatę za usunięcie drzew. Wreszcie Kolegium nie dostrzegło, że organ I instancji, w sposób który nie znajduje podstawy prawnej w żadnym z obowiązujących przepisów zawarł w decyzji stwierdzenia: "treść niniejszego zezwolenia zachowuje aktualność do dnia: 28.02.2018 r.". W świetle wyżej opisanych wad i uchybień stwierdzonych w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – obie te decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę [...]zł, którą wcześniej strona skarżąca uiściła tytułem wpisu od skargi.