II SA/Kr 2101/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel -Ziają AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]2002 r. Nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. odrzuca wniosek skarżącego [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] o ukaranie Wojewody [...] grzywną, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] kwotę [...] zł. ( [...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] 2002 r., działając na podstawie art. 32 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a. dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców z siedzibą w [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Centrum Handlowego [...] wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie położonym u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 89/01 uchylił wydane postanowienia odmawiające dopuszczenia [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców z siedzibą w [...] do udziału w tej sprawie. Realizując wskazówki zawarte w tym wyroku organ I instancji ustalił, że za udziałem tego Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny. Wyjaśniono również, że celami [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców są: rozwój i propagowanie inicjatyw, postaw i działań sprzyjających rozwojowi polskiego handlu, usług i wytwórczości, upowszechnianie lokalnych inicjatyw gospodarczych, przyczynianie się do rozwoju gospodarczego Polski i poszczególnych regionów oraz wspieranie organizacyjne i rzeczowe osób fizycznych i jednostek organizacyjnych w zakresie podejmowania takich działań. Cele te są realizowane poprzez wszechstronne propagowanie działania polskiego handlu, usług i rodzimej przedsiębiorczości, współpracę z osobami i instytucjami w zakresie zbierania informacji i wymiany doświadczeń w dziedzinie ochrony i rozwoju polskiego handlu i przedsiębiorczości oraz tworzenia dla niej równych szans w konkurencji z zagranicznym kapitałem. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji. Postanowienie to zostało doręczone spółce [...] S.A. na adres jej pełnomocnika w dniu [...].2002 r., który dnia [...].2002 r. wniósł na nie zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu podniesiono, /c organ I-instancji nie wykazał, aby cele statutowe Stowarzyszenia były realizowane w interesie społecznym. Składający zażalenie podniósł, że cele Stowarzyszenia uzasadniałyby jego udział w tym postępowaniu na prawach strony, ale dodatkowo należało również wykazać, że za udziałem tego Stowarzyszenia istotnie przemawia interes społeczny. Samo pojęcie i znaczenie interesu społecznego w tej sprawie wymaga szczegółowego wyjaśnienia, ponieważ interes członków tego Stowarzyszenia nie może być identyfikowany z interesem innych uczestników obrotu gospodarczego oraz społeczeństwa. Wojewoda [...] postanowienie z dnia [...] 2002 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Wojewoda [...] w dniu [...].2001 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2000 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Centrum Handlowego [...] w [...]. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, bezprzedmiotowym było prowadzenie postępowania w sprawie udziału organizacji społecznej w zakończonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dodano również, iż w wyniku przyznania statusu podmiotu na prawach strony temu Stowarzyszeniu zaistniałaby okoliczność pozwalająca na wznowienie zakończonego postępowania, jednakże w związku z wniesieniem skargi na pozwolenie na budowę Centrum Handlowego [...] w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, wznowienie postępowania jest niemożliwe do czasu wydania orzeczenia przez Sąd. Z tych przyczyn uzasadnionym jest uznanie tego postępowania za bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 k.p.a. Postanowienie to otrzymało [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w dniu [...].2002 r., które dnia [...] 2002 r. wniosło na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz ukarania grzywną Wojewody [...] z powodu uniemożliwiania wykonania wyroku NSA z dnia 29.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 89/01. Uzasadniając żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia skarżący podmiot podniósł, że jego udział w postępowaniu ma na celu ochronę interesu społecznego wyrażającego się w zapewnieniu równych szans prowadzenia działalności gospodarczej tak przez przedsiębiorców polskich jak i zagranicznych. Zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak respektowania zasady kontradyktoryjności w postępowaniu administracyjnym, co spowodowało nie zapewnienie czynnego udziału Stowarzyszenia w postępowaniu. Uzasadniając żądanie wymierzenia grzywny organowi odwoławczemu Stowarzyszenie podniosło, że Wojewoda [...] nie wykonał wyroku NSA z dnia 29.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 89/01. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców z siedzibą w [...] w dniu [...] 2002 r. wniosło skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny organowi odwoławczemu. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Wojewoda [...] rozpatrzył zażalenie wniesione na postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, przyznając tym samym jej prawa strony. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Ani ten artykuł, ani jakikolwiek inny artykuł k.p.a. nie przyznają prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 141 § l k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks ten tak stanowi. Jeżeli wiec k.p.a. nie wskazuje wyraźnie na dopuszczalność wniesienia zażalenia na dane postanowienie, to jest ono niezaskarżalne w drodze samodzielnego środka zaskarżenia jakim jest zażalenie. Postanowienie takie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (art. 142 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że od postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2002 r. w ogóle nie przysługiwało zażalenie i żadna ze stron nie mogła skuteczne wnieść takiego zażalenia. Okoliczność, iż postanowienie to zawierało błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia nie stanowi podstawy do uznania go za zaskarżalne. Tylko bowiem ustawa może wprowadzić zaskarżalność postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym, po otrzymaniu w tej sprawie zażalenia, jedną z pierwszych czynności, jakie powinien podjąć Wojewoda [...] jako organ odwoławczy, było zbadanie swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej do rozstrzygania w tej sprawie. Przestrzeganie właściwości przez organ administracji jest jego obowiązkiem w toku całego postępowania administracyjnego, o czym wprost stanowi art. 19 k.p.a. Naruszenie tej właściwości, stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi przesłankę nakazującą stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego podjętego przez niewłaściwy w sprawie organ administracji. Właściwość instancyjną wyznacza art. 127 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., która w tej sprawie została naruszona. W orzecznictwie sądowym niepodzielnie panuje pogląd, iż naruszenie jakiejkolwiek właściwości organu administracji stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego podjętego przez niewłaściwy sprawie organ. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 17.01.2002 r., sygn. akt I SA 1477/00. opub. w LEX nr 81665, wyraził pogląd, zgodnie z którym "prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 156 § l pkt l kpa. Przepisy dotyczące różnego rodzaju właściwości: rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. kpa, instancyjnej - art. 127 kpa. a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych. Niezachowanie przez organ wymagań określonych tymi przepisami stanowi naruszenie przepisów o właściwości. prowadźcie w konsekwencji do wady decyzji powodującej jej nieważność". Stanowisko to w całości potwierdza Sąd w niniejszej sprawie. W odniesieniu do podjętego przez niewłaściwy w sprawie organ rozstrzygnięcia administracyjnego musi być stwierdzona nieważność niezależnie od oceny merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 29.11.1999 r., sygn. akt V SA 955/99, opub. w LEX nr 49943; NSA w wyroku z dnia 20.08.1998 r., sygn. akt II SA 701/98, opub. w LEX nr 41872; wyrok NSA z dnia 03.04.1998 r., sygn. akt II SA 207/98, opub. w LEX nr 41755; wyrok NSA z dnia 12.07.1994 r., sygn. akt II SA 781/93, opub. w OSP 1995/1/25). Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest przesłanką określoną w art. 156 § l pkt l k.p.a., a więc zawiera wadę, której zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności takiego postanowienia. Również wniosek o wymierzenie grzywny Wojewodzie [...] w tej sprawie winien być odrzucony. Skarżące Stowarzyszenie domagało się bowiem ukarania grzywną Wojewodę [...] w związku z nie wykonaniem przez ten organ - w ocenie Stowarzyszenia -wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 29.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 89/01. którym to wyrokiem Sąd ten uchylił wydane postanowienia odmawiające dopuszczenia [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 154§1 P.p.s.a. w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z treści tego artykułu wynika, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi celem wymierzenia grzywny organowi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała organu do wykonania orzeczenia sądu. skarga podlega odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tej sprawie Stowarzyszenie nie zwróciło się do Wojewody [...] z wnioskiem o wykonanie wyroku NSA z dnia 29.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 89/01. Należy również nadmienić, iż taki sam skutek odniosłoby rozpatrywanie tego wniosku na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o ukaranie grzywną organu. W dacie jego złożenia obowiązywał art. 31 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym sąd administracyjny mógł orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, a przy tym nastąpiło uwzględnienie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu. Tym samym orzeczenie Sądu o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, póz. 368 ze zm.) wymagało wcześniejszego: a) stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie Sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, b) ustalenia czy skarżący, przed wniesieniem skargi do NSA, zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu (ust. 3 art. 31 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). c) uwzględnienia wniesionej skargi (tak NSA w wyroku z dnia 09.09.1998 r., sygn. akt IV SA 809/97, opub. w LEX nr 43792). Przez orzeczenie sądu, o jakim mowa w art. 31 ust. l ustawy o NSA, należało zaś rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, w którym uwzględniono skargę na bezczynność organu. W wypadku wyroku uchylającego albo stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia nie powstawał obowiązek organu do wykonania orzeczenia sądu (tak NSA w wyroku z dnia 09.07.2002 r., sygn. akt III SA 3372/01. opub. w Prz.Podat. 2003/3/63). Mając na uwadze przytoczona wykładnię przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.