II SA/Kr 2103/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel / spr. / AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi I.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane, zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej I.F. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchylone decyzje administracyjne organów I i II instancji poprzedziło postępowanie zainicjowane pismem I.F. z 26.02.1999r., którym poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N. o dokonanej w 1998r. bez zezwolenia i odpowiedniej dokumentacji, przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. M. 9, przylegającego do budynku nr 7, należącego do niej, przy czym przebudowa ta polegała na samowolnym umieszczeniu w granicznej ścianie nośnej znajdującej się między budynkami nr 7 i 9 przewodów kominowych oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej, poprzez co ściana ta została osłabiona, a awarie instalacji wodno-kanalizacyjnej spowodowały zawilgocenia ścian w budynku nr 7. I.F. powołała się na kontrolę przeprowadzoną w dniu 19.02.1999r. przez Komisję Urzędu Miasta Wydział Architektury, Urbanistyki i Planowania Przestrzennego, z udziałem przedstawiciela organu nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. N. postanowieniem Nr [...] z [...].04.1999 r. nakazał wstrzymanie od zaraz robót budowlanych, prowadzonych na poziomie parteru i strychu budynku nr 9 przy ul. M. w N. (działka nr "1", obręb [...]), mających na celu zmianę sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne, z powodu braku zezwolenia na wykonanie tych robót, a następnie w dniu 20.04.1999 r. decyzją Nr [...], nakazał inwestorom: A.P., P.S., E. i J.D. oraz M.G. dostarczenie do dnia 30.06.1999 r. dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania strychu. W uzasadnieniu organ wymienił przeprowadzone roboty budowlane, w tym wykonanie łazienek, stolarki okiennej i przewodów gazowych kominowych, umieszczonych w ścianie granicznej między budynkami, stwierdzając, że w murze tym jest szczelina, biegnąca środkiem, co zdaniem organu przesądza o tym, że umieszczenie rur instalacji gazowej i przewodów kominowych w ścianie po stronie budynku nr 9, nie narusza muru stanowiącego własność I.F. O tej decyzji odwołała się I.F. wskazując, że nie jest prawidłowa i nie chroni jej interesów, zawiera istotne błędy i nieścisłości, w tym odnoszące się do ściany granicznej, która jest wspólną ścianą dla obu przedmiotowych budynków, a wszelkie prace remontowe i budowlane z nią związane powinny być wykonywane bez szkody dla sąsiada. I.F. powołała się na odpis z księgi wieczystej dla nieruchomość, na której znajduje się budynek nr 7. Decyzją z [...] maja 2000r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podając w uzasadnieniu że uchylona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa ponieważ nie wypełnia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, powołanego jako podstawa jej wydania i wskazał, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N. z dnia [...].09.2000r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust.1, art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z 71 ust. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89/94 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. M. 9 w N.: A.P., P.S., E. i J. D. oraz M.G. wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie już wykonanych robót przy budynku M. 9 do stanu zgodnego z prawem, polegających na: zamurowaniu otworu drzwiowego na parterze (z korytarza do lokalu po lewej stronie), wybiciu dwóch otworów drzwiowych w ścianie środkowej (były to istniejące otwory a podczas robót zamurowane), zdemontowaniu dwóch urządzeń sanitarnych w dwóch łazienkach na parterze i na piętrze (oznaczonych nr 4 na projekcie budowlanym), doprowadzeniu przewodów kominowych w przestrzeni strychowej do stanu zgodnego z obowiązującą normą [...] Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne, murowane. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze w terminie do dnia 30.11.2000 r. W uzasadnieniu organ wymienił opinie, protokoły i projekty budowlane, jakie wpłynęły do organu, dotyczące m. in. nieszczelności przewodu kominowego w ścianie granicznej między budynkami nr 9 i 7, zamoknięcia ściany granicznej. Organ ustalił że w budynku nr 9 znajduje się w 6 lokali mieszkalnych (3 na parterze i 3 na strychu) oraz klatka schodowa nie spełniająca zgodnych z przepisami warunków. Organ stwierdził, że instalacja gazowa i przewody kominowe w budynku nr 9 zostały wykonane na podstawie projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą w/w projekt, z dnia 20.11.1998 znak: [...]. Stwierdził ponadto, powołując się na opinię sporządzona przez mgr inż. M.M., że prace przeprowadzone w budynku nr 9 nie naruszyły konstrukcji budynku nr 7. Wypowiadając się w sprawie zacieków na ścianie granicznej w oparciu o protokół oględzin z 4.07.2000r., wskazał, że likwidacja urządzeń sanitarnych zlikwiduje dalsze zamakanie ściany, równocześnie przyjmując, że zamakanie ścian w budynku nr 7 wynika z braku izolacji poziomej na ścianie granicznej lub ze złej izolacji, względnie z istniejących na działce dołów, w których gromadzi się wilgoć. I.F. odwołała się od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji nakazującej doprowadzenia naruszonej ściany granicznej do stanu sprzed remontu. W uzasadnieniu podniosła niedostateczne zbadanie stanu faktycznego, wynikające m. in. z braku całościowej ekspertyzy przeprowadzonej przez organ I instancji, pozwalającej ustalić zakres dokonanych samowolnie robót budowlanych, w szczególności w ścianie granicznej łączącej oba przedmiotowe budynki, bez czego trudno wskazać jakie czynności muszą być dokonane celem przywrócenia stanu sprzed naruszeń i zabezpieczenia jej naruszonych praw. Zarzuciła organowi, że daje wiarę inwestorom, posługującym się dokumentacją niezgodną ze stanem faktycznym, podkreśliła, że służebność gruntowa, jaką obciążona jest jej nieruchomość dotyczy tylko do "podniesienia samego muru i wymaga zgody sąsiada" nie oznacza natomiast prawa do umieszczenia instalacji w murze. Ponadto zarzuca, że zatwierdzenie projektu budowlanego, pozwalającego na umieszczenie instalacji w ścianie konstrukcyjnej należącej do jej domu jest niezgodne z prawem oraz, że organ jest "nadmiernie tolerancyjny" wobec naruszeń prawa przez inwestorów. Podobnie jak w poprzednich pismach wskazuje na szkody polegające na zawilgoceniu ścian. I.F., oczekując na rozpoznanie odwołania, skierowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 3 pisma "ponaglające". Pierwsze z 30.01.2002r., drugie z 4.03.2002r., do którego załączyła protokół oględzin dokonanych 1.03.2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N., po kolejnej awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku nr 9 i odpadnięciu w lokalu mieszkalnym w budynku nr 9 sufitu podwieszanego a poprzez to odsłonięcie przewodów kominowo-spalinowych wpuszczonych w ścianę graniczną. W protokole stwierdzono, że ściana graniczna, w której umieszczono przewód kominowy na głębokości około 30 cm i szerokości około 50 cm, jest jednolita o grubości 50 cm i nie posiada dylatacji oraz trzecie pismo z 28.05 2003 r., zawierające uzupełniający protokół nt. zawilgocenia ścian w budynku nr 7. Decyzją z [...].07.2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Nr: [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt. 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7.07. 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania I.F., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...].10.2000r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego nią obowiązku i ustalił termin wykonania obowiązków w niej wskazanych na dzień 30.09.2002r. W pozostałej części utrzymał w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził prawidłowość wskazania przez organ I instancji robót budowlanych nakazanych do wykonania w celu doprowadzenia już wykonanych robót w budynku nr 9 do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do wskazywanych przez I.F. szkód i naruszeń powołał się na niesprecyzowane bliżej oględziny i protokoły i stwierdził "iż budynki przy M. 7 i 9 w N. Sączu posiadają własne, niezależne, nie powiązane ściany" przyjmując, że przedmiotowe przewody kominowe i instalacje znajdują się w ścianie należącej do budynku nr 9 przylegającej do ściany budynku nr 7. Uznał, że z dostarczonych opracowań wynika także, iż ściana graniczna budynku nie jest przeciążona, zarysowana czy uszkodzona. Odnosząc się do instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku nr 9 stwierdził, że te instalacje nie są całkowicie nowe, są wykonane dobrze i ich stan techniczny jest dobry. Przyjął też że źródło zawilgoceń ścian budynku I. Faron nie zostało jednoznacznie ustalone, a jeśli są to urządzenia sanitarne w łazience przylegającej do miejsca, w którym powstał zaciek na ścianie pokoju w budynku nr 7 przy ul M., to po ich demontażu, wynikającym z postanowień pierwszoinstancyjnej decyzji, będzie to możliwe do ustalenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję I.F. podniosła, podtrzymując zarzuty zgłoszone w odwołaniu, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca ponieważ nie uwzględnia jej słusznego interesu. W uzupełnieniu podniosła, że ustalenia organu II instancji dotyczące ściany granicznej i przewodów kominowych są niezgodne z danymi z protokołu oględzin z 1.03.2000r. sporządzonego przez PINB, a tym samym są nieprawdziwe, z protokołu wynika bowiem, że pomiędzy budynkami nr 7 i 9 nie ma dwóch oddzielnych ścian. Zarzuciła organowi, że nie dążył do wyjaśnienia sprawy. W skardze podniosła również, że na skutek nowych robót wykonanych w budynku nr 9, polegających na wyburzeniu ścian wewnętrznych i sufitów, doszło do dalszego osłabienia ściany granicznej. Stwierdziła też, że w budynku nr 9 do 1999 r. nie było instalacji kanalizacyjnej a instalacja wodna była doprowadzona tylko do kuchni i korytarza, instalacja wykonana później stanowi źródło wilgoci i zagrzybienia budynku nr 7 i zagraża zdrowiu jego mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi I.F. w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oznacza to, że zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N. z dnia [...].09.2000r. Nr [...], jak i w części utrzymująca w mocy a w części - dotyczącej terminu - zmieniająca tę decyzję, decyzja z [...].07.2002r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr: [...] obarczone są wadami uzasadniającymi uchylenie obu decyzji. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji z 27.09.2000r. nie spełnia wymagań dyspozycji z art. 51 ust.1 § 2 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 w związku z 107 § 1 kpa. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił że: przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określająca termin wykonania tych czynności. Z kolei art. 107 § 3 kpa stanowi, że: uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał decyzję, której sentencja narusza wymagania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ponieważ nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny wszystkich czynności jakie ma obowiązek wykonać, w ramach postępowania naprawczego, inwestor robót budowlanych w budynku nr 9. Nie można za takie uznać lakonicznych i nieprecyzyjnych ustaleń, zawartych w decyzji z [...].09.2000r., nakazujących inwestorom: zamurowanie otworu drzwiowego na parterze (z korytarza do lokalu po lewej stronie), wybicie dwóch otworów drzwiowych w ścianie środkowe (były to istniejące otwory, podczas robót zamurowane), zdemontowanie dwóch urządzeń sanitarnych w dwóch łazienkach na parterze i na piętrze (oznaczonych nr 4 na projekcie budowlanym), doprowadzenie przewodów kominowych w przestrzeni strychowej do stanu zgodnego z obowiązującą normą PN 89/B10425 Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne, murowane. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze. W szczególności niejasne są wskazania dotyczące demontażu urządzeń sanitarnych w łazienkach a więc czy demontaż dotyczy wszystkich urządzeń sanitarnych, czy urządzenia te mają być ponownie zamontowane czy też mają być na stałe usunięte z łazienek, czy zatem oznacza to likwidację łazienek? Zastrzeżenia dotyczą też przewodów kominowych: czy mają być usunięte ze spornej ściany jak wnosi I.F., czy tylko inaczej zamontowane ? Z treści decyzji nie można tego wywnioskować a przecież stosownie do tezy z wyroku NSA z 2. 09. 1999, IV S.A. 1418197, lex nr 47875 "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji adm. Musi więc ono być tak sformułowane, aby w wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym". Ponadto należy wskazać, że organ I instancji nie podał w uzasadnieniu do decyzji z [...].09.2000 r. konkretnych dowodów, na których się oparł i którym odmówił wiarygodności, powołał jedynie szereg opinii, 2 protokoły oględzin i projekt budowlany sporządzony przez inż. J.N., ukazujący zakres robót koniecznych do wykonania w budynku nr 9, nie wskazując jednak na konkretne ustalenia, które stanowiły podstawę sformułowania przez organ katalogu czynności, które należy dokonać w ramach postępowania naprawczego. Z decyzji nie wynika dlaczego organ nie uznał, że zawilgocenia ściany granicznej są wynikiem niewłaściwego zamontowania instalacji wodno-kanalizacyjnej w domu nr 9, jak twierdzi I.F., oraz w ogóle nie odniósł się do kluczowej kwestii muru granicznego, nie ustalił bowiem czy składa się on z dwóch ścian czy stanowi jednolitą konstrukcję, nie ustalił również w jaki sposób została zamontowana w budynku nr 9 instalacja spalinowa. Podsumowując, organ I instancji nie poczynił niezbędnych ustaleń, celem zebrania pełnego materiału dowodowego, czym naruszył postanowienia art. 7 i 77 kpa a w odniesieniu do zebranych dowodów nie wykorzystał ich należycie, stosownie do postanowień art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy należało się spodziewać, że organ II instancji ,stosownie do art. 138 § 2 uchyli decyzję pierwszoinstancyjną ale jak ustalił sąd, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od tej decyzji uchylił ją decyzją z [...].07.2002 r. tylko w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. W tym kontekście jako wadliwą należy ocenić także decyzję organu II instancji, utrzymującą w mocy wadliwe postanowienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II instancji, podobnie jak organ I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący na jakiej podstawie przyjął, że: "budynki przy M. 7 i 9 w N. posiadają własne, niezależne, nie powiązane ściany" oraz że przewody kominowe i inne instalacje znajdują się w ścianie należącej do budynku nr 9 przylegającej do ściany budynku nr 7. Stwierdzenie to budzi tym większe zastrzeżenia, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do ustaleń zawartych protokole oględzin, przeprowadzonych przez organ I instancji 1.03.2002 r., z których wynika że ściana łącząca oba przedmiotowe budynki jest jednolita. Ponadto Sąd uznał za nieudokumentowane inne ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji takie że: ściana graniczna budynku nie jest przeciążona, zarysowana czy uszkodzona, że wodno-kanalizacyjna w budynku nr 9 jest wykonana prawidłowo i stan jej jest dobry. Wreszcie należy stwierdzić, że w postępowaniu nie ustalono jakie są przyczyny zawilgocenia ścian w budynku nr 7. Wobec powyższego, należy uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane bez należytego wyjaśnienia sprawy co narusza przepisy art. 7, 77 i 107 kpa a także niegodnie z art.51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.