II SA/Kr 2108/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 18 czerwca 2001 r Nr [...] . w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] .2001 roku, znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2001r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u E. B. choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w poz. 7 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Z treścią decyzji organu I instancji nie zgodziła się E. B.. W wyniku rozpatrzenia jej odwołania organ II instancji, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, w uzasadnieniu wskazał, że w dochodzeniu epidemiologicznym zostało ustalone, iż E. B. pracowała na stanowisku nauczyciela w latach 1969-1999. Jej praca związana była z nadmiernym wysiłkiem głosowym. W kierunku choroby zawodowej E. B. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] . W wyniku przeprowadzonych badań wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...].2000r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że w badaniu laryngologicznym stwierdzono obecnie zmiany przerostowe strun głosowych z niedomykalnością w stopniu nieuzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. E. B. była także badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] . W Klinice Instytutu przebywała od [...] do [...] 2001 roku. Obserwacja w kierunku choroby zawodowej wypadła negatywnie. W orzeczeniu lekarskim z [...] .2001r. Instytut podał, iż u pacjentki w trakcie obecnie przeprowadzonych badań laryngologicznych rozszerzonych o badanie videostroboskopowe krtani stwierdzono: zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani, prawidłową budowę nagłośni, fałdy głosowe zaróżowione w miernym stopniu pogrubiałe z pełnym zwarciem fonacyjnym. Amplituda drgań prawidłowa, drgania jednakowe, z zachowanym przesunięciem brzeżnym. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji mimo uwzględnienia wieloletniego narażenia na nadmiemy wysiłek głosowy nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Ponadto Instytut podał, że w badaniu laryngologicznym nie stwierdzono cech organicznej patologii krtani będącej następstwem nadmiernego wysiłku głosowego. Stwierdzane okresowo występowanie niepełnego zwarcia fałdów głosowych w części tylnej prawdopodobnie ma związek z okresowym zaostrzeniem stanu zapalnego i nieprawidłowym torem emisji głosu. Mając na uwadze treść tych orzeczeń wydanych przez dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia na podstawie specjalistycznych badań laryngologicznych, które nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, organ odwoławczy przyjął decyzję I instancji za uzasadnioną i utrzymał ją w mocy. W skardze na tę decyzję złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skarżąca domaga się jej uchylenia podnosząc, iż nadal pozostaje w leczeniu laryngologicznym i stan swego zdrowia wiąże z pracą zawodową. Jednocześnie wątpi w rzetelność niektórych dotychczasowych badań. Ustosunkowując się do skargi [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że decyzje organów Inspekcji Sanitarnej wydane zostały na podstawie zbieżnych orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanych przez jednostki upoważnione do rozpoznawania takich chorób. Orzeczenia te poparte są wynikami badań specjalistycznych. Podkreślił ponadto, że orzeczenie lekarskie o nie rozpoznaniu choroby zawodowej wiąże organy Inspekcji Sanitarnej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wyczerpany został tryb postępowania przewidziany w § 9 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Instytut Medycyny Pracy w Sosnowcu jest placówką drugiego szczebla diagnostyczno - orzeczniczego upoważnioną do wydawania orzeczeń w sprawach wątpliwych i spornych. Skarżąca powołuje w skardze orzeczenie lekarskie /Kliniki Laryngologii w [...] / i badanie w Instytucie w [...] w 2000 roku, które były znane Instytutowi i były uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia przez Instytut w 2001 roku. Okoliczność ta wynika z treści karty wypisowej Szpitala Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].2001 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .2000r. jest jednozdaniowe i ogranicza się do stwierdzenia, że rozpoznano u skarżącej zmiany przerostowe strun głosowych z niedomykalnością w stopniu nieuzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Podkreślić jednak należy, że obowiązujące przepisy nie uzależniają istnienia choroby zawodowej głosu od stopnia zmian przerostowych, punkt 7 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm. wskazuje jedynie ogólnie na występowanie "zmian przerostowych". Podkreślenia wymaga także, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, a stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Także orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z [...] .2001r. nie spełnia powyżej wskazanych wymogów. Instytut podał, iż u pacjentki w trakcie obecnie przeprowadzonych badań laryngologicznych rozszerzonych o badanie videostroboskopowe krtani stwierdzono: zaczerwienienie błony śluzowej gardła i krtani, prawidłową budowę nagłośni, fałdy głosowe zaróżowione w miernym stopniu pogrubiałe z pełnym zwarciem fonacyjnym. Amplituda drgań prawidłowa, drgania są jednakowe, z zachowanym przesunięciem brzeżnym. Biorąc pod uwagę całokształt obserwacji mimo uwzględnienia wieloletniego narażenia na nadmiemy wysiłek głosowy nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Ponadto Instytut podał, że w badaniu laryngologicznym nie stwierdzono cech organicznej patologii krtani będącej następstwem nadmiernego wysiłku głosowego. Stwierdzane zaś okresowo występowanie niepełnego zwarcia fałdów głosowych w części tylnej prawdopodobnie ma związek z okresowym zaostrzeniem stanu zapalnego i nieprawidłowym torem emisji głosu. Treść tego orzeczenia rodzi uzasadnione wątpliwości co do jej wewnętrznej spójności. Stwierdzono bowiem z jednej strony pełne zwarcie fonacyjne, z drugiej zaś okresowo występujące niepełne zwarcie fałdów głosowych. Ta sprzeczność nie została należycie wyjaśniona. Orzeczenie zawiera też bardzo ogólne i pozbawione szerszego uzasadnienia sugestie dotyczące powodów okresowego występowania niepełnego zwarcia fałdów głosowych w części tylnej, posługując się sformułowaniem, że "prawdopodobnie wynika to z okresowego zaostrzenia stanu zapalnego". Wobec braku należytego, wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, nie można zatem uznać tego orzeczenia za prawidłowe. Należy przy tym podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu administracyjnego wydane w niniejszej sprawie dwa orzeczenia lekarskie nie są ze sobą zbieżne. Orzeczenie I instancji zawiera bowiem stwierdzenie o zmianach przerostowych strun głosowych z niedomykalnością, orzeczenie natomiast II instancji stwierdza prawidłową budowę nagłośni, fałdy głosowe zaróżowione w miernym stopniu pogrubiałe z pełnym zwarciem fonacyjnym. Te wątpliwości wynikające z treści samych orzeczeń lekarskich nie zostały przez organy administracyjne wyjaśnione. W przedmiotowej sprawie zatem, wobec nieprawidłowości orzeczeń lekarskich i niewyjaśnienia przez organy administracyjne rozbieżności w ich treści, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone więc w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.