II SA/Kr 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...], której inwestorem jest J. M. i M. M.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 1 lutego 2011 r. przeprowadził kontrolę w/w oczyszczalni ścieków, w trakcie której stwierdzono, iż przedmiotowa oczyszczalnia ścieków wykonana została na podstawie zgłoszenia z dnia 26 lutego 2007 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono wycieku z instalacji. Postanowieniem z dnia z dnia 7 lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał J. M. oraz M. M. do przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowej oczyszczalni, która jest niezbędna do wyjaśnienia stanu faktycznego. Ekspertyza, sporządzona przez mgr inż. M. P., została przedstawiona przez inwestora w dniu 9 maja 2011 r. W ekspertyzie tej stwierdzono m.in., że przydomowa oczyszczalnia ścieków funkcjonuje w sposób prawidłowy, a zanieczyszczenia stwierdzone w dniu 13 października 2010 r. z niej nie pochodzą. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków ma odpowiedni stan techniczny. Odwołanie od tej decyzji złożył W. D. zarzucając naruszenie art. 7, 75, 77, 80 k.p.a. poprzez brak zebrania oraz prawidłowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu oraz spornej oczyszczalni ścieków, nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i stron, nie przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy budowlanego przy jednoczesnym oparciu decyzji w całości na treści opinii mgr. inż. M. P., który był osobą zainteresowaną w sprawie, a więc jego opinia nie powinna stanowić podstawy orzeczenia organu I instancji. Zarzucił również naruszenie art. 24 w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oparcie orzeczenia na opinii rzeczoznawcy hydrogeologa mgr. inż. M. P., który projektował wcześniej inwestycję będącą przedmiotem postępowania, a następnie wydał ekspertyzę będącą podstawą decyzji, co stoi w całkowitej sprzeczności zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, w tym wydającego decyzję w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w związku art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ekspertyza przedłożona przez inwestora w dniu 9 maja 2011 r. nie zawierała szkicu pozwalającego na ustalenie położenia punktów skąd pobrano próbki do badań, co miało szczególne znaczenie w przypadku ustalenia położenia piezometru. Dlatego też organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 29 września 2011 r., wydanym na podst. art. 136 k.p.a. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o dokumenty pozwalające na ustalenie położenia punktów, z których pobrano próbki na potrzeby ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. M. P.. Organ I instancji przesłał uzupełniony materiał dowodowy za pismem z dnia 26 października 2011 r. Z dodatkowych dokumentów przesłanych do organu wynika, iż "spływ wód gruntowych i powierzchniowych (atmosferycznych) odbywa się w kierunku na N i NE (...). Nachylenie terenu wynosi od 0 do 3". Jednocześnie organ stwierdził, że kierunek północny został we wspomnianym protokole oznaczony nieprawidłowo. Ustalenie to ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Jeśli bowiem okazałoby się, że spływ wód i ścieków nie odbywa się w kierunku piezometru, zostałyby podważone wyniki przeprowadzonych badań. Analiza załączonej do w/w protokołu dokumentacji fotograficznej, oraz map dostępnych w Internecie (na stronie http://maps.geoportal.gov.pl/webclient/) pozwoliła na jednoznaczne stwierdzenie, że strzałka, oznaczona na sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego szkicu sytuacyjnym jako wskazująca kierunek północny, w rzeczywistości wskazuje kierunek północno-zachodni. To z kolei oznacza, ze wzmiankowany piezometr został wykonany na północ od instalacji przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków, a zatem na linii spływu wód gruntowych i atmosferycznych z działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że prawidłowe działanie przydomowej oczyszczalni ścieków zostało udowodnione. Wyniki badań próbki pobranej w piezometrze leżącym w odległości ok. 3 m od drenażu rozsączającego i znajdującego się na linii spływu wód gruntowych i atmosferycznych z działki nr [...] wykazują, że nie zostały przekroczone normy o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Niewątpliwie zatem przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków działa w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w dniu 1 lutego 2011 r., bezpodstawny jest więc zarzut, iż "w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń oraz nie przeprowadził żadnego dowodu". Odnośnie zarzutów dotyczących faktu, iż wydając skarżoną decyzję organ I instancji oparł się o ekspertyzę sporządzoną przez mgr inż. M. P. wskazano, że w/w ekspertyza została przedłożona w związku z postanowieniem organu z dnia 7 lutego 2011 r. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. D.. Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając wydaną decyzję jedynie na treści opinii M. P. i nie przeprowadzając innych dowodów naruszył normę art. 77 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł, że osoba występująca w niniejszej sprawie w charakterze biegłego tj. mgr inż. M. P. był związany ze stroną niniejszego postępowania - był bowiem projektantem spornej oczyszczalni ścieków. Nie sposób zatem oczekiwać od niego, by działał w sposób obiektywny i wyjawił jakiekolwiek nieprawidłowości w konstrukcji oczyszczalni. W sprawie nie został zatem w sposób prawidłowy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności nie przeprowadzono dowodu z opinii niezależnego biegłego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości P.. Organ przeprowadził dowód z dostarczonej przez inwestora ekspertyzy technicznej sporządzonej po nałożeniu na niego tego obowiązku przez organ w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i uznając, że przydomowa oczyszczalnia ścieków działa niewadliwie, umorzył postępowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy uznał przy tym, iż materiał dowodowy (po jego uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a.) za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu stanowisko to jest wadliwe. Wskazać przede wszystkim należy, iż jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zdaniem sądu organy obu instancji zasadom tym uchybiły. Organ odwoławczy w oparciu o uzupełnioną ekspertyzę hydrogeologiczną i dołączony do niej szkic lokalizacji piezometru i drenażu rozłączającego a także mapę wydrukowaną ze strony internetowej uznał, iż lokalizacja piezometru dla celów ekspertyzy jest prawidłowa a zatem ekspertyza miarodajnie ustala rzeczywisty stan faktyczny. Zdaniem sądu materiały te nie dają jednak podstaw do takich wniosków. Ani załączony do uzupełnionej ekspertyzy szkic, ani też mapka wydrukowana ze strony geoportal.pov.pl nie wskazują kierunków świata (w oparciu o ustalenie tych kierunków organ odwoławczy wywiódł położenie piezometru względem studni i działki uczestnika W. D.). Załączony do ekspertyzy szkic nie wskakuje także na usytuowanie piezometru względem działki M. M. i studni której woda skażona była między innymi bakteriami obecnymi w kale ludzkim. Bez dokładnego i precyzyjnego ustalenia tych okoliczności, nie sposób wywieść, iż ustalenia organu są miarodajne. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Zdaniem sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi, o możliwym braku bezstronności osoby która sporządziła przedmiotową ekspertyzę. Na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. uczestnik postępowania – właściciel działki [...] na której zlokalizowana jest oczyszczalnia M. M. przyznał, że autor ekspertyzy M. P. osobiście nadzorował montaż tej oczyszczalni. Rację ma skarżący, iż osoba taka, jeżeli nawet ma wiadomości specjalne, które pozwalają na sporządzenie stosowej ekspertyzy może nie być bezstronna przy jej sporządzeniu, gdyż niejako sama ocenia wykonaną wcześniej przez siebie pracę. Argument organu, iż przepis art. 81c § 2 ustawy prawo budowlane nie przewiduje takiej sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego miałby wskazać zobowiązanemu wykonawcę ekspertyzy nie może się ostać. Ekspertyza stanu technicznego obiektu budowlanego złożona przez właściciela lub zarządcę nieruchomości po nałożeniu na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 81c § 2 ustawy prawo budowlane jest materiałem dowodowym w sprawie badania stanu technicznego obiektu budowlanego i jako taki podlega ocenie dokonywanej przez organ tak co do merytorycznej spójności, kompletności i poprawności ustaleń jak i czy jest rzetelna i bezstronna. Sam fakt, iż przepis art. 81c § 2 ustawy prawo budowlane ekspressis verbis nie daje organowi możliwości wskazania zobowiązanemu osoby która ekspertyzę sporządzi czy też wykluczenia eksperta z możliwości sporządzenia konkretnej ekspertyzy, nie zwalnia organu od rzetelnej oceny złożonej ekspertyzy także pod względem jej bezstronności – a jeżeli taka wątpliwość (co do bezstronności eksperta) istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów które wątpliwości te pozwolą rozwiać. W postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego ekspertyza wykonana na podstawie art. 81c § 2 ustawy prawo budowlane nie jest bowiem wyłącznym dowodem jaki organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić. Przepisy prawa budowlanego w żaden sposób nie wykluczają zastosowania przepisów k.p.a w szczególności art. art. 84. § 1 który stanowi, iż gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły taki zgodnie z dyspozycją art. 84 2. podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Tak więc jeżeli złożona przez stronę ekspertyza budzi wątpliwości organu (choćby z uwagi na osobę która ja sporządziła) nie może on uznać postępowania dowodowego za kompletnego i na tym poprzestać kończąc postępowanie w sprawie ale winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe np. dowód z opinii biegłego które to postępowanie w sposób obiektywny pozwoli na ustaleniem stanu faktycznego. Zaniechanie tego obowiązku jest poważnym naruszeniem zasad rządzących postępowaniem administracyjnym a w szczególności wskazanych wyżej w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego poprzestały na przyjęciu ekspertyzy sporządzonej przez osobę która nadzorowała prace oceniane później w sporządzonej przez siebie ekspertyzie, mimo zarzutów strony tego postępowania o możliwym braku bezstronności tej osoby. Postępowanie takie jest nieprawidłowe i w żadnym wypadku nie można uznać je za realizację przez organ ustawowego nakazu dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego. Postępowanie organów nadzoru budowlanego jest tym bardziej naganne, że dysponowały materiałami wskazującymi na wycieki fekaliów do gruntu i zanieczyszczenie nimi studni na posesji sąsiedniej, położonej niżej niż przedmiotowa oczyszczalnia. Z orzeczenia w sprawie badań próbki wody pobranej z tej studni w dniu 5 października 2010 r. przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w C. wynika, iż woda ta jest zanieczyszczona bakteriami grupy coli i paciorkowcami kałowymi tj. bakteriami specyficznymi, obecnymi w kale ludzkim i zwierzęcym a tym samym z możliwą obecnością patogenów chorobotwórczych (akta administracyjne I instancji: pismo z dnia 15 października 2010 r. oraz protokół kontroli z 5 października 2010 r.). W tej sytuacji postępowanie dowodowe organu nadzoru budowlanego winno być prowadzone szczególnie wnikliwie a przedłożone przez stronę (zainteresowaną w konkretnym zakończeniu tego postępowania) dowody i to sporządzone przez osobę która przynajmniej potencjalnie może nie być obiektywna, muszą podlegać krytycznej ocenie organu. W razie uzasadnionych wątpliwości organ powinien przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe, czego jednak w niniejszej sprawie zaniechał. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie dowodowe – w razie konieczności z powołaniem biegłego, by ustalić jaki jest stan techniczny przedmiotowej oczyszczalni. Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.