II SA/Kr 211/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.L. i A.G.-K. na decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J.L. i A.G.-K. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Wnioskiem z dnia 7 maja 2008 r. J.L. , Z.L. , i inni.....wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości o nr ewid. [....] obr [....] w T. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. (.....) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. , stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta T. , oznaczonej jako część działki ewidencyjnych nr [....] obr. [....] . Wskazał organ, że na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia 29 lipca 1977 r. nieruchomość oznaczona jako działka [....] o pow. 356 m2 została wywłaszczona na cel budowy parkingu zgodnie z decyzją z dnia 19 lutego 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z wnioskiem o zwrot zwrócili się byli właściciele oraz spadkobiercy poprzednich właścicieli. Organ ustalił nadto, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [....] stanowi własność Gminy Miasta T. , jest to nieruchomość gruntowa niezabudowana, częściowo utwardzona, użytkowana jako parking dla samochodów osobowych, jednak nie jest ona oznakowana jako parking (brak znaków pionowych). Od strony ulicy [....] , znajduję się wjazd do przedmiotowej nieruchomości; działka została ujęta w programie pn. "Budowa i modernizacja miejsc parkingowych na terenie miasta T". Podał organ, że od południowej strony wywłaszczonej pod budowę parkingu działki nr [....] miał znajdować się, zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w T. z dnia 29 lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wjazd do Stacji Obsługi Samochodów. Celowość realizacji parkingu na działce [....] i jego bezpośrednie połączenie ze Stacją Obsługi Samochodów zostały uzasadnione względami bezpieczeństwa. Organ wskazał, że został zrealizowany cel wywłaszczenia, tym samym nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe potwierdzać mają zeznania świadków w osobach K.B. oraz E.B. , z których wynika, że w latach 1977-1987 przedmiotowa działka stanowiła parking dla klientów Stacji Obsługi Samochodów, na terenie działki wykonywane były prace realizacyjne w postaci utwardzania gruntu oraz wykonania nakładek asfaltowych. Starosta T. ustalił, że obecnie działka pełni rolę miejsca postojowego (parking) i widoczne jest utwardzenie gruntu. Wskazał nadto, że celem wywłaszczenia była budowa parkingu na przedmiotowej nieruchomości, natomiast budowa wjazdu od strony działki [....] na teren "TOS" stanowiła jedynie jeden z elementów realizacji samego celu wywłaszczenia. Niepołączenie przedmiotowej nieruchomości z terenem, na którym znajdowała się stacja nie uniemożliwiło powstanie parkingu i jego użytkowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.L. . Podniósł, że możliwość bezpośredniego, bezkolizyjnego z ruchem pojazdów na ul. [....] połączenia stacji miało poprawić bezpieczeństwo publiczne i było jedynym argumentem przemawiającym za lokalizacją parkingu. Na poparcie tego stanowiska wskazał na treść decyzji Prezydenta Miasta T. z dni 19 lutego 1977 r., decyzji Wojewody T. z dnia 18 listopada 1976 r., odwołań od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia z dnia 17 czerwca 1975 r. jak również treść decyzji Wojewody T. z dnia 14 listopada 1975 r. Dodał odwołujący się, że wywłaszczenie działki [....] obr. [....] pod parking bez bezpośredniego połączenia z placem TOS-u nie tylko nie poprawiło bezpieczeństwa, lecz go pogorszyło, bowiem wjazd i wyjazd z parkingu zlokalizowano bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic [....] o [....] wbrew podstawowym zasadom bezpieczeństwa na drogach; ponieważ nie zrealizowano bezpośredniego wjazdu z parkingu do TOS-u nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. [....] Na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....] zrealizowano w terminach ustawowych cel wywłaszczenia określony jako budowa parkingu. Nie jest natomiast zadaniem organów administracyjnych ocena czy budowa rzeczonego parkingu "poprawiła bezpieczeństwo publiczne". Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w razie śmierci poprzedniego właściciela, jedynymi uprawnionymi do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osobami są jego spadkobiercy, przy czym z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy uprawnieni. Prawną formą udokumentowania spadkobrania po poprzednim właścicielu jest przedstawienie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez sąd rejonowy właściwy wg ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy bądź przedstawienie notarialnego poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w formie aktu notarialnego przed notariuszem Kwestią podlegającą weryfikacji organu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w pierwszej kolejności jest ocena czy podmiot występujący w wnioskiem o zwrot nieruchomości posiada legitymację procesową. Starosta T. winien był więc w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawców – P.K. , A.G. , i innych..... do przedstawienia w określonym terminie dokumentów, które potwierdzałyby legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem o zwrot nieruchomości, a tym samym pozwoliłoby na weryfikację czy są oni spadkobiercami współwłaścicieli zawnioskowanej do zwrotu działki. Z decyzji wywłaszczeniowej z 29 lipca 1977 r. wynika, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [....] pow. 356 m, w dniu wywłaszczenia stanowiła współwłasność: M.K. , A.K. , etc.....(w treści decyzji wskazano, iż A.K. nie żyje). W dniu 7 maja 2008 r. J.L. , Z.L. , i inni ....wystąpili z wnioskiem o zwrot działki nr [....] jako spadkobiercy " J.|K. w III i IV pokoleniu". W aktach sprawy znajdują się jedynie postanowienia: Sądu Rejonowego w T. z 23 stycznia 2007 r. na podstawie którego spadek po A.F. nabyli: A.K. i P.K. ; Sądu Rejonowego w T. z 11 września 2006 r. na podstawie którego spadek po H.L. nabył J.L. ; Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia 26 stycznia 2011 r. na podstawie którego spadek po Z.S. nabyły: L.S. , A.K. oraz I.U. Z wnioskiem o zwrot wystąpili A.K. , Z.L. , J.L. , P.K. , A.G. i A.K. nie wykazując jednak swej legitymacji procesowej w sprawie jako spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Co prawda pismem z 4 sierpnia 2011 r. Z.L. przedłożył pełnomocnictwa udzielone 27 lipca 2011 r. A.K. przez I.U. i L.S. do działania w ich imieniu w sprawie zwrotu działki nr [....] , jednak brak jest wniosku o zwrot ww. nieruchomości pochodzącego od A.K. , działającej w imieniu I.U. i L.S. W aktach znajduje się wniosek zwrot przedmiotowej nieruchomości pochodzący od A.K. z dnia 7 maja 2008 r. jednakże z jego treści wynika jedynie, iż intencją A.K. było również działanie w imieniu I.U. oraz L.S. Jak wyżej podano organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może orzec o jej zwrocie na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców, jeżeli brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinni zatem wystąpić wszyscy współwłaściciele oraz ewentualnie wszyscy spadkobiercy po poprzednich współwłaścicielach wywłaszczonej nieruchomości. Kwestią podlegającą więc weryfikacji organu I instancji winno być ustalenie czy podmiot występujący z wnioskiem o zwrot nieruchomości posiada legitymację procesową. Zasadnym będzie również naniesienie przez uprawnionego geodetę na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji z dnia 19 lutego 1977 r. granic działki wnioskowanej do zwrotu, co pozwoli na niebudzącą wątpliwości identyfikację przedmiotu postępowania oraz na doprecyzowanie zakresu żądania stron. Wnioskodawcy wystąpili bowiem o zwrot działki nr [....] . Decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [....] . Na powyższe rozstrzygnięcie J.L. i A.G. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podnieśli, że "odmowa oceny stanu bezpieczeństwa publicznego przez organ administracji rządowej jakim jest Wojewoda [....] jest niedopełnieniem obowiązków wynikających z Konstytucji RP (...)" oraz narusza interes prawny skarżących –"prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ władzy, od którego uchyla się Wojewoda [....] ". Wskazali nadto, że budowa parkingów nigdy nie jest celem samym w sobie, a służy poprawie bezpieczeństwa publicznego. W przypadku budowy parkingu na działce [....] zaniechano budowy bezpośredniego połączenia z placem zakładu TOS, a więc nie zrealizowano celu określonego w decyzji Wojewody [....] z dnia 18 listopada 1976 r., to jest nie poprawiono bezpieczeństwa na przyległych ulicach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie wskazał, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, lub ich spadkobierców. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą żądać poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Konstrukcja ta związana jest z faktem, że zwrotowi podlega nieruchomość, a nie udziały w jej współwłasności. Organ odwoławczy powziął wątpliwość czy w rozpatrywanej sprawie wniosek pochodzi od wszystkich uprawnionych, nie podjął jednak żadnych kroków zmierzających do usunięcia tych wątpliwości, choć dysponował materiałem, którym mógł się posłużyć. Wymienił organ 3 postanowienia o stwierdzeniach nabycia spadków, które znajdują się w aktach i stwierdził jedynie, że nie są one wystarczające dla stwierdzenia następstwa wszystkich wnioskodawców. Nie określił przy tym jednoznacznie braków dotyczących tej materii. Braki te zaś mogą dotyczyć stwierdzenia nabycia spadku po M.K. , a także po A.K. (który nie żył już wdacie decyzji wywłaszczeniowej). W znajdującej się w aktach sprawy umowie darowizny z dnia 28 czerwca 1999 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego przywołane zostało i opisane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M.K. a pełna informacja o stwierdzeniu nabycia spadku po A.K. znajduje się w notatce służbowej na karcie 50 akt administracyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby te informacje były przez organ uwzględnione i wykorzystane. Z informacji tych zaś można wnioskować, że krąg wnioskodawców został określony prawidłowo. Nie stanowi w tej sytuacji dostatecznego uzasadnienia dla przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia niepewność organu odwoławczego co do tego, czy wniosek został złożony także w imieniu I.U. i L.S. . Ta wątpliwość mogła być bez przeszkód usunięta na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza że fakt przedłożenia pełnomocnictw o wskazanej treści musi rodzić domniemanie rzeczywistej woli złożenia wniosku o zwrot przez w/w osoby. Wreszcie także i wątpliwość dotycząca słowa "część" (działki nr....) użytego w decyzji organu I instancji – bez próby jej uprzedniego wyjaśnienia, nie stanowi uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w I instancji i nie wykazał niedających się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym braków, zwłaszcza, że – co do istoty – sprawę uznał za wyjaśnioną. Nie przesądzając zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję należało uchylić. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.