II SA/Kr 2117/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r sprawy ze skargi T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 czerwca 2001 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] 1998r. Obwodowy Inspektor Sanitarny [...] nie stwierdził u T. P. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była treść orzeczenia lekarskiego wydanego przez Poradnię Medycyny Pracy przy [...] z dnia [...] 1998r. oraz orzeczenia Centrum Naukowego Medycyny [...] z [...] .1992r. Obie te jednostki służby zdrowia nie stwierdziły T. P. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Tej treści orzeczenia lekarskie spowodowały, że Okręgowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia [...] 1998r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2000 sygn. akt II S.A./Kr.2477/98 uchylił decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie zaskarżonymi decyzjami prawa materialnego, a to Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) poprzez wyeliminowanie z pojęcia prawnego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na stopień tego uszkodzenia (zasadę 30 dB). Sąd zwrócił również uwagę na mylne podanie w orzeczeniu lekarskim daty urodzenia T. P.. Rozpatrując ponownie sprawę [...] Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] 2000r. zwrócił się do Centrum Medycyny [...] z prośbą o wyjaśnienie powstałych rozbieżności w dacie urodzenia Pana P., a także innych istotnych w tej sprawie okoliczności, a w szczególności wyjaśnienia zasad dotyczących ewentualnego eliminowania zawodowego uszkodzenia słuchu wyłącznie z uwagi na stopień uszkodzenia nie przekraczający 30 dB. Centrum Medycyny [...] pismem z dnia [...] 2001r. podtrzymało swoje stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i wyjaśniło, że omyłkowe wpisanie daty urodzenia pacjenta nie miało wpływu na treść wydanego orzeczenia. Wskazano ponadto, że w badaniu audiometrycznym przeprowadzonym w Zakładzie Ochrony Narządu Słuchu i Równowagi CNMK uwzględniony został rzeczywisty wiek pacjenta wynoszący 45 lat w chwili badania. W związku z treścią art. 60 ust. 2 Ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej [...] Inspektor Sanitarny w [...] przesłał w dniu [...] 2001r. akta niniejszej sprawy Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Organ I instancji ustalił, że T. P. w latach 1976-1991 był zatrudniony w [...] na stanowisku palacz kotłów przewoźnych, młodszy maszynista, pomocnik maszynisty pojazdów trakcyjnych. Do jego zakresu obowiązków należało ładowanie węgla, przerabianie ognia, smarowanie osi parowozów, a czasie jazdy obsługa paleniska. W 1991 r. T. P. został zwolniony z pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Organ I instancji - Powiatowy Inspektor Sanitarny ponownie rozpoznając sprawę i wydając decyzję oparł się na wcześniejszych orzeczeniach lekarskich. W wyniku przeprowadzonych w 1992r. badań lekarskich rozpoznano obustronny ubytek słuchu nie przekraczający 30 dB uznając, że nie można rozpoznać zawodowego uszkodzenia słuchu. Ponowne wydane w 1998r. orzeczenie Centrum Naukowego Medycyny [...] pomimo rozpoznania ubytków słuchu powyżej 30 dB stwierdziło, że nie daje on podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu wskazano, że T. P. odszedł z [...] z I kategorią słuchu. Audiogram wykonany w rok po zaprzestaniu pracy zawodowej (tj. w 1992r.) wykazał odbiorcze upośledzenie słuchu, którego stopień z lekarskiego punktu widzenia nie pozwalał na rozpoznanie choroby zawodowej. Ubytek słuchu nasilił się po zaprzestaniu pracy w [...] i nie może być związany z wykonywaną 7 lat wcześniej pracą zawodową w [...]. Ponieważ zatem brak było lekarskiego rozpoznania choroby zawodowej, decyzją z dnia 25 kwietnia 2001r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję o nie stwierdzeniu u T. P. choroby zawodowej. Od decyzji tej odwołanie wniósł T. P. i zarzucił, że wydający orzeczenie w 1992 r. lekarz z Poradni Medycyny Pracy Obwodu [...] nie dysponował dokumentacją przebiegu zatrudnienia. Podniósł ponadto, że Centrum Naukowe Medycyny [...] nie przeprowadziło ponownych badań lekarskich ograniczając się do wyjaśnienia pomyłki w dacie urodzenia. W takiej sytuacji czuje się pokrzywdzony i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając to odwołanie nie znalazł podstaw do jego uwzględniania i decyzją z dnia 15 czerwca 2001r., [...], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu powołano się na brak orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej u Pana P.. Wskazano, że u T. P. rozpoznano obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu o lokalizacji ślimakowej - ubytki słuchu u.p. - 34,3 dB, u.l. - 33 dB. Pomimo powyższych wyników badań specjalistycznych audiometrycznych (audiometria impedancyjna próby nadprogowej) ustalono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, zarówno z uwagi na charakter zmian chorobowych, jak również uwagi na to, że nasilenie ubytków słuchu nastąpiło w okresie 7 lat od zakończenia pracy zawodowej, a zatem uszkodzenie słuchu nie może być związane z wykonywaną pracą zawodową. Potwierdzono wprawdzie, że pierwsze objawy uszkodzenia słuchu zostały rozpoznane już w 1992r., ale ich stopień nie upoważniał do rozpoznania choroby zawodowej, jest to bowiem z lekarskiego punktu widzenia tylko objaw, a nie choroba, zwany niedosłuchem audiometrycznym. Organ administracyjny powołał się w tej kwestii na stanowisko Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Na decyzję tą wniósł skargę T. P.. W skardze tej podnosi, że decyzje organów I i II instancji są dla niego krzywdzące, albowiem rozpoznany ubytek słuchu jest ściśle związany z wykonywaniem pracy zawodowej. Wyjaśnia ponadto, że po ustaniu zatrudnienia nie wykonywał żadnej innej pracy zawodowej, pozostając na rencie i wyjaśnił, że nie jest genetycznie obciążony chorobami narządu słuchu. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o oddalenie skargi, swoje stanowisko uzasadnił tym, że w sprawie brak jest przesłanki określonej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych tj. rozpoznania choroby zawodowej przez jednostkę służby zdrowia upoważnioną do jej rozpoznania. Bezsporne jest, że takimi upoważnionymi jednostkami były zarówno Poradnia Medycyny Pracy przy Obwodzie Lecznictwa [...] , jak również Centrum Naukowe Medycyny [...] w [...] . Organy zaś prowadzące postępowanie nie są uprawnione do merytorycznej oceny wydanych orzeczeń lekarskich. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Sanitarny w związku z treścią orzeczeń lekarskich o nie rozpoznaniu choroby zawodowej nie miał podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu tej choroby - szczególnie, że od zaprzestania narażenia na hałas do chwili rozpoznania ubytków słuchu upłynęło 7 lat, a charakter zmian chorobowych wyklucza zawodową etologię schorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badania wykazały obustronny ubytek słuchu. W wyniku badań lekarskich przeprowadzonych w 1992r. rozpoznano obustronny ubytek słuchu nie przekraczający 30 dB uznając jednak, że nie można rozpoznać zawodowego uszkodzenia słuchu. Ponowne natomiast orzeczenie Centrum Naukowego Medycyny [...] z 1998r. pomimo rozpoznania ubytków słuchu powyżej 30 dB stwierdziło, że nie daje on podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadniając to tym, że T. P. odszedł z [...] z I kategorią słuchu, audiogram wykonany w rok po zaprzestaniu pracy zawodowej (tj. w 1992r.) wykazał odbiorcze upośledzenie słuchu, którego stopień z lekarskiego punktu widzenia nie pozwalał na rozpoznanie choroby zawodowej, a ubytek słuchu nasilił się po zaprzestaniu pracy w [...] i nie może być związany z wykonywaną 7 lat wcześniej pracą zawodową w [...] . Wielkość zatem ubytku słuchu oraz 7-letni okres, jaki upłynął od narażenia na hałas uznano za nie dające podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadne stanowisko wyrażone w orzeczeniach lekarskich, powołując się dodatkowo na stanowisko Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas. Przyjęto w nim zasadę "30 dB" oznaczającą, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu należało uznać za chorobę zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najwyżej 30 dB, nie były oparte na delegacji ustawowej, nie stanowiły zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będace źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Są one z powodów wskazanych powyżej sprzeczne z przepisami prawa materialnego. Nadto zaś ich uzasadnienia są lakoniczne. Uzupełnienie natomiast opinii dokonane przez Centrum Naukowe Medycyny [...] w [...] (pismo z dnia [...] .2001r.) ogranicza się wyłącznie do sprostowania błędu dotyczącego daty urodzenia T. P.. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowego podkreślenia w tej sprawie wymaga, że po raz drugi organy administracyjne popełniły w niniejszej sprawie te same błędy. Nie wykonane bowiem zostały wskazania zawarte w wyroku NSA z 3 listopada 2000r., sygn. akt II SA/Kr 2477/98. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne nie uwzględniły wiążącego w tej sprawie zapatrywania prawnego Sądu co do nieprawidłowości eliminowania z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na jego wielkość. Wskazania Sądu nie zostały w niniejszej sprawie wykonane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.