II SA/Kr 2120/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka -Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej S. K. kwotę [...] zł. ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...].2000 r. zostało z urzędu wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie w sprawie wykonania przez E. i B. D. trwałego ogrodzenia na działce nr A w [...] od strony drogi publicznej - ul. [...], bez wymaganego zgłoszenia. W trakcie prowadzenie postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na podstawie zgłoszenia wykonano również wjazd / ul. [...] w [...]. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że przed 2000 r. na działce nr A nie było bramy wjazdowej od strony ul. [...]. Część przesłuchanych świadków (osób zamieszkujących przy ul. [...]) zeznała bowiem, że wjazdu i bramy od strony ul. [...] łączącej ta ulicę z działką nr A nigdy nie było. Niektórzy natomiast świadkowie (były właściciel działki nr A. osoby spokrewnione z obecnymi właścicielami tej działki, osoby wynajmujące pomieszczenia na działce nr A) zeznali, że brama (i wjazd) istniał od dłuższego czasu (co najmniej od lat 80-tych XX wieku). Organ I-instancji ustalił ponadto, że do 2000 r. istniał, w bardzo złym stanie technicznym, płot drewniany oddzielający działkę nr A od drogi publicznej - ul. [...] w [...], który został następnie zastąpiony ogrodzeniem wykonanym z części metalowych. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].2000 r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), nakazał E. i B. D. rozebranie ogrodzenia trwałego wykonanego na działce nr A od strony ul. [...] oraz bramy wjazdowej wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że bez wymaganego zgłoszenia wykonano ogrodzenie w postaci podmurówki betonowej i przęseł z kształtowników stalowych w miejscu wcześniej istniejącego płotu drewnianego. Wykonanie bramy wjazdowej bez wymaganego zgłoszenia nastąpiło już w trakcie prowadzenia postępowania w tej sprawie. Decyzję tą doręczono E. i B. D. w dniu [...] 2002 r. i dnia [...].2002 r. odwołanie wniosła E. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu przyznano, że wykonano remont 8 metrów ogrodzenia. Remont polegał na nadlaniu podmurówki" i zastąpieniu desek kształtownikami stalowymi. Z treści odwołania wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inną decyzją z dnia [...].2000 r. nakazał rozbiórkę wjazdu i w tej decyzji nie było mowy o ogrodzeniu. Brama została zaś zawieszona w dniu [...].2000r. tylko dlatego, że nieznani sprawcy "pomalowali" elewację budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...].2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 z późn. zm.) obejmuje swoim zakresem jedynie obiekty budowlane, a z akt sprawy wynika, że przeprowadzono jedynie remont istniejącego ogrodzenia od strony drogi publicznej. Roboty te polegały przy tym na odtworzeniu pierwotnego stanu ogrodzenia bez zmiany jego lokalizacji, przy użyciu jedynie innych materiałów. Ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, a obowiązek zgłoszenia remontu dotyczy tylko obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych. Decyzję organu odwoławczego doręczono S. K. w dniu [...].2002 r., która dnia [...].2002 r. wniosła na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W skardze podniesiono, że wcześniejszy płot drewniany nie miał podmurówki. Wysokość parkanu z desek wynosiła ok. 2 metry. Skarżąca wskazała, że nie jest remontem zastąpienie płotu drewnianego ogrodzeniem metalowym z bramą, której to bramy wcześniej nie było. Zdaniem skarżącej, nie została ona poinformowana o sposobie zakończenia sprawy dotyczącej budowy samego wjazdu, ponieważ zaskarżona decyzja w ogóle nie obejmuje tego wjazdu, co może świadczyć o jego zalegalizowaniu (wjazdu). W skardze podniesiono, że z istniejącego wjazdu z ul. [...] na działkę nr A korzystają samochody ciężarowe i tym samym niszczeje dom skarżącej usytuowany nieopodal tego wjazdu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny /ważył, co następuje: Skarżąca w dniu [...] 2002 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2002 r. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. / 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu 1 instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie organy administracji dokonały błędnej wykładni obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, póz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organ odwoławczy przyjął, że prowadzone w tej sprawie roboty budowlane były remontem istniejącego ogrodzenia od drogi publicznej - ul. [...] w [...] Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu do zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użytych w stanie pierwotnym. Jest to definicja legalna zawarta w Prawie budowlanym, wskazują na sposób rozumienia użytych w tych przepisach pojęć. Z powyższej definicji wynika, że ustawowe rozumienie remontu dotyczy obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego występującego odrębnie. Jeżeli więc organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołuje się na zakres wykonywanych robót, definiując je jako remont w świetle Prawa budowlanego, to tym samym wskazuje, że remont ten dotyczył obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał zaś. że ogrodzenie nie stanowi obiektu budowlanego, a jedynie urządzenie budowlane. Stąd należy wywieść, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tej sprawie nie ustalił jednoznacznie, czy to samo ogrodzenie jest obiektem budowlanym, czy też urządzeniem budowlanym. Nie może bowiem być jednocześnie jednym i drugim. Analiza akt sprawy pro wad/i do wniosku, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Uznanie, iż w tej sprawie miało miejsce jedynie przeprowadzenie remontu istniejącego ogrodzenia, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w zebranym materiałem dowodowym. Jeżeli przyjąć że remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy dopuszczeniu do zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użytych w stanie pierwotnym, to należy stwierdzić, iż w odniesieniu do ogrodzenia działki nr A od strony ul. [...] w [...] wykonane prace przedwcześnie uznano jedynie za remont. Przede wszystkim nie ustalono, jaki był stan pierwotny (czyli przed wykonaniem "nowego" ogrodzenia na działce nr A) od strony ul. [...]. Ten brak uniemożliwił w ogóle analizę zasadności zakwalifikowania wykonanych prac jako remont. Nie można bowiem jakichkolwiek prac uznać za odtworzenie stanu pierwotnego, jeżeli nie wiadomo na czym ten stan pierwotny polegał. W tym zakresie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I-instancji powinny ustalić jakie były wymiary (w szczególności długość, wysokość, szerokość) istniejącego pierwotnego stanu ogrodzenia i w jaki sposób było ono zbudowane i na tej podstawie określić, czy wykonane roboty budowlane polegały jedynie na "odtworzeniu stanu pierwotnego" czy też przekroczyły zakres tego odtworzenia. Wydaje się, iż w tym zakresie organy administracji w ogóle nie uwzględniły części materiału dowodowego zebranego w sprawie. Np. karta nr [...] akt sprawy zawiera oświadczenie [...] osób stwierdzających, że dotychczasowy parkan od strony ul. [...] (czyli prawdopodobny płot drewniany) miał wysokość ok. 2 metrów i został rozebrany w 1997 r., czyli na 3 lata przed wybudowaniem "nowego" ogrodzenia. Z zeznań jednego ze świadków (A. J., z zawodu kreślarza kartograficznego, akta sprawy, karta nr [...]) wynika, że działka nr A przed 2000 r. była odgrodzona od ulicy [...] nietrwałym ogrodzeniem drewnianym. Świadek ten podnosi, że wynika to z zasad oznaczenia urządzeń na mapach. Również ta informacja w ogóle nie została uwzględniona w wydanych decyzjach. W tym zakresie zarówno organ I-instancji jak i organ odwoławczy mogły bowiem przeprowadzić dowód np. z opinii biegłego co do sposobu oznaczenia map z naniesionymi obiektami i urządzeniami, zawierających działkę nr A wraz z ulicą [...] w [...]. Gdyby bowiem okazało się. że działka nr A rzeczywiście nie posiadała trwałego ogrodzenia od strony ul. [...] w [...], wówczas prace budowlane polegające na wybudowaniu ogrodzenia na tej działce od strony ul. [...] nie można byłoby w żadnej mierze uznać za remont. Ponadto należy stwierdzić, i/ nawet w odwołaniu odwołująca się E. D. podnosi, iż prace polegały na "nadlaniu" podmurówki i zastąpieniu desek kształtownikami stalowymi. Pomijając okoliczność, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wykonanie podmurówki betonowej o wysokości ok. 35 cm oraz czterech przęseł (akta sprawy, protokół z wizji lokalnej, karta nr [...]) to należy stwierdzić, iż prace wykonane przez inwestorów w zakresie ogrodzenia działki nr A od strony ul. [...] niewątpliwie polegały co najmniej na wymianie 'elementów konstrukcyjnych, to jest usunięciu istniejącego ogrodzenia i zastąpieniu go nowym materiałem. Tego rodzaju prace nie stanowią remontu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 18.01.1999 r ., sygn. akt IV SA 69/97, opub. w LEX nr 46680). Przy czym gdyby organy administracji ustaliły, czy w okresie od 1997 r. do 2000 r. o ogóle było ogrodzenie od strony ul. Matejki, to prace wykonane w 2000 r. polegałyby na budowie zupełnie nowego ogrodzenia. W niniejszej sprawie organ I-instancji zastosował art. 48 Prawa budowlanego, w dorozumiany sposób przyjmując, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi obiekt budowlany i stąd nakazał jego rozbiórkę. Organ I-instancji nie prowadził w ogóle rozważań w zakresie wyjaśnienia, czy tak wybudowane ogrodzenie stanowi w istocie urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czy też jest samodzielnym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy wskazał zaś, że ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowlany i również w żaden sposób nie wyjaśnił zasadności przyjętego założenia. Tymczasem w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1416/01; wyrok WSA z dnia 27.10.2004 r., sygn. akt IV SA 1840/03, opub. w LEX nr 164468) prezentowany jest pogląd, iż. "ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale jest też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wchodzącą vr zakres szerokiego pojęcia obiektu budowlanego. Aby urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, podlegało regulacjom tego prawa, musi ono stanowić bądź to część obiektu budowlanego, z którym jest związane, bądź stanowić samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt l Prawa budowlanego". Organy administracji powinny więc jednoznacznie wyjaśnić, czy ogrodzenie działki nr A od strony ul. [...] w [...] stanowi obiekt budowlany, czy też urządzenie budowlane. Jeżeli bowiem ogrodzenie to zostanie zakwalifikowane jako obiekt budowlany wybudowany bez stosowno zgłoszenia, wówczas w tej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli zaś będzie to urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym - art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto jeżeli już organ I -instancji orzekł w zakresie nakazania rozbiórki, powinien w wydanej decyzji dokładnie określić jakie wymiary ma obiekt podlegający rozbiórce tak, aby można było na podstawie tej decyzji ewentualnie wszcząć postępowanie egzekucyjne. Decyzje nakładające obowiązki w zakresie rozbiórki muszą bowiem precyzyjnie określać przedmiot rozbiórki tak, aby zakres ingerencji w prawa osób, których obiekty podlegają rozbiórce był wyraźnie określony. Należy również zarzucić decyzji zarówno organu I-instancji jak i organu odwoławczego brak wyjaśnienia, dlaczego dano wiarę bądź też odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków i innym dowodom zebranym w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takiego uzasadnienia nie zawiera żadna decyzja wydana w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w należyty sposób, naruszając zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i k.p.a. i stąd uzasadnione jest uchylenie obu decyzji. Zarzut skarżącej dotyczący ewentualnego zalegalizowania wjazdu wykonanego z drogi publicznej (ul. [...]) do działki nr A w [...] nie może być przedmiotem niniejszego postępowania sądowego, a to dlatego, że w tym zakresie było prowadzone odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca więc miała możliwość wnoszenia środków zaskarżenia od decyzji kończącej postępowanie w sprawie budowy wjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatruje zaś konkretną sprawę sądowoadministracyjną i nie może niejako "przy okazji" objąć swoim zakresem rozstrzygania innej sprawy, dla której było prowadzone odrębne postępowanie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny dokładnie ustalić stan faktyczny w zakresie formy i rozmiarów istniejącego ogrodzenia na działce nr A od strony ul. [...] w [...], a także wyjaśnić kiedy ogrodzenie to zostało rozebrane (tzn. czy w 1997 r. czy też w 2000 r. wraz z budową nowego ogrodzenia), jak również dokładnie ustalić rozmiary nowo wybudowanego (w 2000 r.) ogrodzenia. Następnie organy administracji powinny wyjaśnić sposób zakwalifikowania wykonanych przez inwestorów (E. i B. D.) prac w zakresie ogrodzenia (mających charakter budowy, względnie odbudowy, bądź też remontu) - przy czym okoliczność ta powinna być ustalona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez pomijania istotnych dla tej okoliczności dowodów. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy powinny określić, czy ogrodzenie to stanowi obiekt budowlany, czy też urządzenie budowlane i stosownie do tego zastosować właściwą podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę nie zastosowano art. 152 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchyliła zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyła postępowanie administracyjne w sprawie. Tym samym na podstawie decyzji organu odwoławczego nie mogły być podejmowane jakiekolwiek czynności, stąd nie jest uzasadnionym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.