II SA/Kr 2131/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 39, 40 ust. 1 i 3,art. art. 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 99 r., Nr 16, poz. 139, zwanej dalej - ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) Burmistrz Miasta J. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...] w J. w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 będącym integralną częścią tej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Ustalenia planu dla tego terenu brzmią: "Teren usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług (np. mała gastronomia) nie kolidujących z funkcją terenu przyległego (Park Miejski). Usługom winna towarzyszyć zieleń łącząca się z terenami parkowymi. Teren objęty opracowaniem koncepcji planu regulacyjnego ul. [...]. Wstrzymuje się wszelkie przesądzenia realizacyjne do czasu opracowania koncepcji, która określi ewentualne możliwości adaptacyjne istniejącej zabudowy oraz sprecyzuje wytyczne, pomocne przy wydawaniu przesądzeń realizacyjnych, sporządzaniu planu szczegółowego". Zgodnie z pkt 1.16 planu wszelkie uszczegóławiające opracowania koncepcyjne zagospodarowania terenu wykonane w zgodności z ustaleniami niniejszego planu ogólnego przez osoby prawne lub fizyczne posiadające uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym lub uprawnienia budowlane do projektowania w zakresie architektury, zaopiniowane pozytywnie przez jednostkę autorską planu ogólnego lub Wojewódzką. Komisję Urbanistyki i Architektury., należy traktować jako materiał pomocniczy przy wydawaniu przesądzeń realizacyjnych w okresie poprzedzającym podjecie opracowania planu szczegółowego. Koncepcja planu regulacyjnego ul. [...], obejmująca wnioskowaną do zabudowy działkę, przewiduje na niej budowę budynku o funkcji usługowej. Wysokość zabudowy II kondygnacje. Zdaniem Burmistrza skoro nie ma planu szczegółowego, do którego uchwalenia zobowiązują zapisy planu ogólnego, to w świetle orzecznictwa sadowego nie stanowi to podstawy do zawieszenia postępowania. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się w świetle art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym staje się w okresie przejściowym, jeżeli nie uchwalono dla określonego obszaru planu, plan dotychczasowy. Poddane analizie zapisy planu prowadzą do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z jego ustaleniami. Burmistrz w oparciu o te ustalenia określił, że należy zaprojektować zieleń harmonizującą z terenami parkowymi. Zalecił, stosownie do rozstrzygnięć koncepcji planu realizacyjnego ul. [...], usytuowanie budynku w północnej części terenu określonego liniami rozgraniczającymi w załączniku nr 1 do decyzji. Pomiędzy projektowanym budynkiem należy przewidzieć czasowe miejsca postojowe dla samochodów osobowych klientów. Burmistrz określił również warunki wynikające z przepisów szczególnych, mianowicie, że należy zachować warunki wynikające z Prawa budowlanego, że projekt powinien zawierać wszelkie uzgodnienia i komplet opinii. Jeśli chodzi o obsługę infrastruktury technicznej i komunikacji, to zaopatrzenie w media winno nastąpić w oparciu o istniejące sieci z zachowaniem odpowiednich uzgodnień. W odniesieniu natomiast do kwestii ochrony interesów osób trzecich Burmistrz stwierdził, że decyzja ta nie ogranicza praw tych osób, gdyż nie pozbawia je: dostępu do drogi publicznej, do środków łączności, dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie powoduje uciążliwości hałasem i wibracjami. Okres ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu określono na pięć lat od daty jej wydania. Z decyzją tą nie zgodzili się M. i M. W. W odwołaniu zarzucili, że w decyzji tej brak jest ustalenia linii zabudowy od ul [...]. Podnieśli, że zastanawiające jest dlaczego ustalono usytuowanie budynku w północnej części terenu, określonego liniami rozgraniczającymi, skoro wszystkie dotychczasowe inwestycje lokalizowano w południowej części terenu. Zarzucają brak lokalizacji projektowanej inwestycji na działce nr 1. W decyzji nie zostały określone nawet ogólne wymagania dotyczące planowanej inwestycji, w tym wielkość parkingu. Nie wyjaśniono sformułowania "niezbędne towarzyszące urządzenia budowlane", a nadto decyzja ich nie wymienia. Brak jest w niej również dokładnego określenia funkcji i przeznaczenia inwestycji. Nie wiedzą, czy będzie tam szpital, czy np. gabinety lekarskie z wykorzystaniem promieniowania rentgenowskiego. W wyniku rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 5 lipca 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że z art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli dla terenu został opracowany miejscowy plan zagospodarowania terenu to przeznaczenie i zasady zagospodarowania ustala ten plan. Zgodnie z art. 40 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu. Analiza ustaleń planu potwierdziła, że teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyjaśnienie, że wstrzymuje się wszelkie przesądzenia do czasu opracowania koncepcji, która określi ewentualne możliwości adaptacyjne istniejącej zabudowy oraz sprecyzuje wytyczne pomocne przy wydawaniu przesądzeń realizacyjnych sporządzeniu planu szczegółowego, jest prawidłowe. Zebrany materiał pozwala stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku z ustaleniami planu jest zgodne. Postępowanie wyjaśniło, że zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na budowie apteki oraz gabinetów lekarskich bez użycia jakiejkolwiek aparatury. Wnioskujący natomiast wystąpią o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zjazdu i parkingu. Wynika to z wyjaśnień jakie złożyli wnioskujący w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że na tym terenie funkcjonują obiekty o podobnej funkcji. W odniesieniu do zarzutów odwołania podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami planu, to w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie linie rozgraniczające, a nie konkretne usytuowanie obiektu na działce. To nastąpi bowiem w projekcie budowlanym. Nie uzasadniony jest więc zarzut braku określenia lokalizacji inwestycji. To samo tyczy się zarzutu nie zachowania wystarczającej odległości od ulicy [...]. To wszystko następuje na etapie pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co do zarzutu nie wyjaśnienia terminu "urządzenia budowlane" wypowiedziało się, że pojęcie to należy rozumieć w świetle treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Są to urządzenia techniczne, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i instalacje, w tym do oczyszczania ścieków, parkingi ogrodzenia itd. Uwagi podniesione zatem w odwołaniu mogą mieć znaczenie na etapie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli M. i M. W. Nie podnieśli w niej jednak żadnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest uzasadniona. Kontrola legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji wykazała, że zarówno decyzja organu II jak i I instancji są nieprawidłowe. Zgodnie z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: "1. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych". Istota decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polega, w świetle art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające stwierdziły, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami planu. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonej w planie [...]. Zgodnie z zapisami planu teren, na którym ma być przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, to teren usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług (np. mała gastronomia) nie kolidujących z funkcją terenu przyległego (Park Miejski). Skoro, zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku, w którym ma znajdować się apteka i usługi medyczne (gabinety lekarskie), to rzeczą organów było dokonanie ustaleń zgodności tego zamierzenia z zapisami planu. Niewystarczającym jest, zdaniem Sądu ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że taka zgodność występuje bez przedstawienia stosownej analizy zapisów planu jaką organy dokonały i doszły do takiego stwierdzenia. Jak wynika z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W pierwszym rzędzie należało więc dokonać rozumienia znaczenia zwrotu "usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług", tj. poszukać znaczenia tego pojęcia w samym planie (definicji legalnej). W przypadku braku takiej, należało poszukać utrwalonego znaczenia interpretowanego zwrotu w orzecznictwie sądowym i w literaturze prawniczej. Na końcu, w sytuacji nie wyjaśnienia jego znaczenia za pomocą dotychczasowych zabiegów, należało odwołać się do jego rozumienia wedle reguł języka polskiego. Co znaczą słowa "usługi drobnego handlu" i "nieuciążliwe usługi". Następnie zadaniem organów orzekających było, czego w ogóle nie uczyniły, wypowiedzieć się w kwestii, czy apteka i usługi medyczne mieszczą się w pojęciu "usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług" w myśl zapisów planu. Podkreślić należy, że wypowiedzenie się w przedmiocie podnoszonej wyżej zgodności stanowi podstawowy element treści takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, zgodnie z art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest między innymi sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie natomiast wszystkich okoliczności sprawy jest obowiązkiem organu, wynikającym z postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części opisowej i graficznej. Część opisowa winna zawierać: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. W ocenianej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie określono przyłączy jak i działek, przez które będą one przebiegać. Rodzić to może konsekwencje w sferze zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przez osoby będące właścicielami tych działek (art. 10 k.p.a.). Nie można również uznać za prawidłowe określenie okresu ważności tej decyzji, o którym mówi art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu powinno to być wskazanie konkretnej daty, do której decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest ważna, a nie określenie terminu ważności decyzji w ten sposób, iż jest ona "ważna przez okres 5 lat od jej wydania." Podkreślić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zagospodarowania terenu, jak każdy akt administracyjny, wywiera swoje skutki, w myśl art. 110 k.p.a., od chwili jej doręczenia, a nie wydania. Część graficzna natomiast ocenianej decyzji - załącznik w postaci mapy w stosownej skali, przedstawiający linie rozgraniczające terenu inwestycji, stanowiąca jej integralną część - nie jest podpisany. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzje: zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem powoływanych przepisów prawa materialnego jak i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).