II SA/Kr 2140/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 r sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 lipca 2002 r., Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji skargę oddala Uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., "postanowieniem" z dnia 8 lipca 2002 r. [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2002 r. znak. [...] orzekające o odmowie A. Z. przeglądania akt sprawy dotyczącej określenia użytku gruntowego (WS,Wp) dla działek Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych z Z. gm. W., działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w Ł. gm. W. oraz działek Nr [...],[...] położonych w W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Postanowienie organu odwoławczego oparto na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Starosta w marcu 2000 r. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie prawidłowego określenia użytków (Wp, Ws) dla działek wyżej wymienionych, do sprawy [...]. W kwietniu 2002 r. A. Z. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i umożliwienie mu zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia co do zebranego materiału. Składający wniosek wywodził swój interes prawny z powołaniem na art. 17 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wnioskodawca powoływał się na to, iż jest właścicielem nieruchomości obejmującej m.in. działkę ewid. [...] położoną w obrębie ewid. Ł. i oznaczonej w ewidencji jako rów. Przyznając, że wszczęte z urzędu postępowanie, nie dotyczy zmian w ewidencji co do tej działki, A. Z. był zdania, że zakres podmiotowy i przedmiotowy postępowania ewidencyjnego powinien zostać rozszerzony o działki stanowiące rów w tym działkę [...]. Wnioskodawca wskazywał, że wszczętym z urzędu postępowaniem objęta jest m. in. dz. ewid. [...] obrębu Z. i uznanie charakteru użytku tej działki za wodę płynącą, implikowało by uznanie działki wnioskodawcy również za wodę płynącą, jako "pokrywającej się z domniemanym potokiem C. rzekomo zasilającym Zalew". Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] maja 2002r, z powołaniem na przepis art. 74 § 2 kpa odmówił A. Z. umożliwienia przeglądania akt sprawy, dotyczących określenia użytku gruntowego dla działek opisanych w sentencji. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy zakres postępowania nie obejmuje działki [...], a zatem A. Z. nie jest stroną tego postępowania i nie służy mu uprawnienie do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów. W zażaleniu na to postanowienie A. Z. podtrzymując stanowisko wniosku, co do służącego mu przymiotu strony, zarzucał, że ewentualna odmowa dostępu do akt sprawy, winna być poprzedzona "prawomocnym orzeczeniem w przedmiocie wniosku strony o dopuszczenie do toczącego się postępowania", gdyż samo złożenie przez niego wniosku spowodowało wszczęcie postępowania, a odmowa dopuszczenia do akt może dotyczyć tylko strony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując zażalenie, przyjął ustalenie organu I instancji, że przedmiotem wszczętego postępowania ewidencyjnego, są działki ewidencyjne stanowiące tzw. Zalew, do których nie należy działka ewid. [...] stanowiąca własność A. Z., określona w ewidencji jako użytek o charakterze rowu. Przywołując treść przepisu art. 28 kpa i odnosząc się do przepisów art. 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a także do § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy zajął stanowisko, że ani z tych przepisów, ani z innych przepisów materialnoprawnych, nie wynika interes prawny A. Z. do uczestnictwa w tym postępowaniu ewidencyjnym. Wskazano, że przepisy prawa materialnego, nie dają podstawy do przyznania w tym postępowaniu A. Zielnikowi uprawnienia do żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu, przy określaniu użytków gruntu w zakresie przedmiotu postępowania, a zatem interes A. Z. w uczestnictwie w postępowaniu, ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ odwoławczy, podzielił stanowisko prawne zażalenia o tyle, iż uznał, że odmowa postanowieniem dostępu do akt sprawy oparta na przepisie art. 74 § 2 kpa, dotyczyć może tylko strony. Przyjął zatem, że A. Z. nie ma przymiotu strony, i że organ I instancji naruszył przepis art. 74 § 2 kpa, opierając na nim rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie postępowania na wniosek A. Z. nie mającego przymiotu strony, stanowiło podstawę do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Na poparcie swego stanowiska przywołał organ wyrok NSA z dnia 7.09.1989 r. sygn. SA/Kr 441/89, (OSP 1991/2/33), podkreślając, iż przepisy kpa nie dają podstawy, do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wydanie przez Starostę postanowienia opartego na przepisie art. 74 § 2 kpa, dotknięte było wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie dotyczyło strony postępowania, co uzasadniało rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższe postanowienie określone w skardze jako "decyzja" złożył A. Z. Skargę oparto na zarzucie naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 17 ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229). W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na argumentację wniosku i zażalenia. Zdaniem skarżącego art. 17 powołanej ustawy Prawo wodne, w zw. z art. 5 ust 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 i 5, daje mu podstawy do żądania czynności organu lub zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jego potrzebami i nadaje mu przymiot strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej ustawa o p.s.a. Trafne jest stanowisko organu II instancji, który dostrzegł, że przedmiotem żądania A. Z. było dopuszczenie go do udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu w charakterze strony, a żądanie dostępu do akt postępowania, o którym rozstrzygnięto postanowieniem organu I instancji, było tylko konsekwencją stanowiska zgłaszającego to żądanie, iż służy mu przymiot strony. Ugruntowane w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA- Komentarz, Wyd 3, C.H. Beck 2000, str. 329 in.) oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 1999.05.11 IV SA 1023/98 - Lex Nr 47267) jest stanowisko, że uprawnienie dostępu do akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów służy tylko podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z przepisem art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, zapada względem strony. Brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa u osoby żądającej dostępu do akt nie czyni potrzeby wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 kpa. Wydanie takiego postanowienia istotnie jest bezprzedmiotowe, gdyż tylko strona, może zainicjować wpadkowe postępowanie zawierające żądania opisane art. 73 § 1 i 2 kpa, w których spełnieniu jest ograniczona z mocy art. 74 § 1 kpa. Zarazem przepisy kpa nie dają podstawy do podejmowania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego, o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 kpa). Wskazywał na tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze w wyrokach z dnia 1986 06 30 sygn. III SA 97/86 [ONSA 1987/2/42] i z dnia 1999.01.12 III SA 4729/97 [Lex Nr 37176]. Do rozstrzygnięć kończących sprawę w danej instancji, lecz nie załatwiającej jej co do istoty niewątpliwie należy przewidziane art. 105 § 1 kpa umorzenie postępowanie decyzją gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, a zatem gdy nie ma potrzeby, lub nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania, może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a może także powstać w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zaistniała w sprawie w odniesieniu do skarżącego, gdyż postępowanie administracyjne zostało z urzędu wszczęte przy określeniu jego przedmiotowego zakresu, co rzutowało na krąg podmiotów, którym w tym postępowaniu można było przypisać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący nie inicjował własnego postępowania, lecz uważał że ma przymiot strony w postępowaniu już wszczętym wszakże pod warunkiem, że przedmiotowy zakres postępowania zostanie poszerzony o działkę [...]. Mimo zatem, że w zasadzie brak interesu prawnego, stanowi przesłankę decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (przez odmowę spełnienia żądania), w takiej sytuacji istniała przyczyna przedmiotowa, do umorzenia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem bowiem wszczętego postępowania nie mogło być wyrzeczenie o działce [...], a żaden przepis prawa nie obligował organu, do rozszerzenia z urzędu przedmiotowego zakresu postępowania m.in. o tę działkę. Przepis art. 105 § 1 kpa dla rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne przewiduje formę decyzji. Przepis art. 126 kpa, nie przewiduje odpowiedniego stosowania do postanowień art. 105 § 1 kpa. Oznacza to, że zawarte w przepisie art. 144 kpa odesłanie w odniesieniu do zażaleń, do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań (Rozd. 10), nie obejmuje formy postanowienia, jako rodzaju opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie i umarzającego postępowanie pierwszej instancji. Z tych względów zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, umarzające postępowanie pierwszej instancji (w zakresie wniosku skarżącego A. Z.), ma w istocie charakter decyzji i tak zostało oznaczone w sentencji wyroku. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a zatem orzeczenie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji, zastępuje to rozstrzygnięcie jakie powinien podjąć organ I instancji. Nie budzi zaś wątpliwości, że prawidłową formą umorzenia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa jest decyzja. Stwierdzone uchybienie proceduralne nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę uchylenia decyzji lub postanowienia stanowi stwierdzenie innego (poza dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)