II SA/Kr 2142/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: AWSA Dorota Dąbe NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 lipca 2002 r Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany użytków i klasy gruntu skargę oddala Decyzją z dnia 16 lipca 2002 r [...] po rozpatrzeniu odwołania W. K. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2002 r Nr [...] jako orzekającą w sprawie odmowy zmiany użytków i klasy gruntów na działkach Nr [...],[...] i [...] położonych w obr.17 jedn. ewid.. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 paragraf 1 pkt 1 kpa , art. 7 "b" ust.2 pkt 2 oraz art.20 ust.3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz .U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm. ) , a także paragrafu 67 i paragrafu 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03. 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4.06. 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 , poz. 9777 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] 2002 r W. K. wystąpił o przeprowadzenie kontrolnej klasyfikacji gruntów w rejonie ul. [...] w [...] , odnośnie działek [...],[...] i [...] w jednostce [...] , obręb 17. Co do żądania dotyczącego kontrolnej klasyfikacji gruntów działek [...] i [...] organ ustalił , iż W. K. jest ich wieczystym użytkownikiem , a na działce [...] rozpoczęto budowę pawilonu handlowego. Stwierdzono , że na wniosek W. K. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001 r , utrzymaną - po rozpoznaniu odwołania W. K.- w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2002 r Kol. Odw. [...] orzeczono o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0.20553 ha w klasie bonitacyjnej R.II i PS III z działek Nr [...],[...],[...] i [...] . Żądanie wyłączenia gruntów z produkcji związane było z uzyskaną przez W. K. ostateczną decyzją z dnia [...] 2001 r Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budynku handlowo - biurowego m.in. na działkach [...] i [...].Wobec ustalenia w dniu [...] 2002 r , że na działce [...] realizowana jest budowa Pawilonu handlowo-usługowego , Prezydent Miasta z powołaniem na przepis art. 105 paragraf 1 kpa , decyzją z dnia 25 kwietnia 2002 r ( AB-02-2-2-7410-3-444/02) umorzył postępowanie o przeprowadzenie kontrolnej klasyfikacji gruntów jako bezprzedmiotowe. Co do działki [...] ustalił , iż W. K. nie służy przymiot strony , gdyż prawo własności tej działki służy Skarbowi Państwa, a co do działek [...] i [...], zajmując stanowisko , że " prawomocna " decyzja Prezydenta Miasta z [...]. 2001 r przesądziła o wyłączeniu gruntów z produkcji , a tym samym z ustalania klasy gruntów . W odwołaniu od tej decyzji W. K. , wnosił o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie dokonania kontrolnej klasyfikacji gruntów na działkach [...] i [...], uważając , że jest "ewenementem " to , iż z decyzji z [...]. 2001 r wynika , że część gruntów , na których realizowana jest budowa stanowią użytki rolne w klasie bonitacyjnej R II. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , za własne przyjął ustalenia organu I , dokonując ustaleń uzupełniających, stwierdzono , że w czasie odbytej dnia [...] 2002 r wizji z udziałem pełnomocnika odwołującego się , ustalono , że na działce [...] realizowana jest budowa pawilonu handlowo - usługowego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z [...]. 2001 r . Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że rozpoczęcie budowy spowodowało , iż grunt zaliczony do gruntów rolnych stracił charakter użytku rolnego jako wykorzystywany na cele nierolnicze . Wskazano , że stosownie do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 poz. 97 ) , klasyfikacji gleboznawczej podlegają grunty , rolne , grunty pod lasami a także wodami zamkniętymi ( wodozbiorami ) o pow. do 10 ha . Przywołując przepisy paragrafu 67 i paragrafu 68 ust.3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) , podkreślono , że wobec naruszenia profilu glebowego rozpoczętą inwestycją objęte żądaniem działki [...] i [...] w ramach klasyfikacji użytków gruntowych należą do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych , obejmującej m.in. zurbanizowane tereny niezabudowane , oznaczone symbolem "B". Powyższe okoliczności zdaniem organu odwoławczego uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 paragraf 1 pkt 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył W. K. .Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący , podniósł , że teren na którym położone są działki [...] i [...] został zurbanizowany wiele lat temu i nie był użytkowany na cele rolnicze , i twierdził , że pozostawiono fragmenty użytków rolnych klasy bonitacyjnej R II i Ps III tylko na jego działkach. Na rozprawie w dniu 10.05. 2005 r skarżący podniósł , że objęte umową wieczystej dzierżawy działki oznaczone były symbolem "U" jako przeznaczone na usługi komunalne i nabył działki jako teren budowlany. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podnosząc , że przed wyłączeniem decyzją z produkcji rolnej działki [...] i [...] były zaliczone do klas bonitacyjnych R II , Ps III , a wobec utraty charakteru użytków rolnych nie podlegają klasyfikacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono przed 1 stycznia 2004 r do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy i postępowanie w sprawie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art. 97 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1271 z późn.zm.) , sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ) - dalej ustawa o p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) . W sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną , jednakże rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy ( art. 134 ustawy o p.s. a. ). W świetle powyższego dokonana kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że jest ona z prawem zgodna , co skargę czyni bezzasadną. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i lokalami. Zakres przedmiotowy informacji objętych ewidencją gruntów określa przepis art.20 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( dalej zwanej ustawą ) , zaliczając do nich m.in. informacje o rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych. Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Jak z tego wynika informacje wynikające z ustaleń w postępowaniu w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wchodzą do zbioru informacji w ramach systemu ewidencji gruntów i budynków , którego istota polega na systematycznej i prowadzonej na jednolitych dla kraju zasadach , aktualizacji tych informacji. Postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów z mocy przepisu art.59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , regulują nadal przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz.U. Nr 19 , poz. 97 z póżn.zm. ) , w zakresie w jakim nie pozostają w sprzeczności z tą ustawą. W świetle przepisów tego Rozporządzenia gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami , a także wodozbiorami ( wodami zamkniętymi ) o powierzchni do 10 ha ( paragraf 1 pkt 1 ) , przy czym ustalenie klasyfikacji gleboznawczej następuje w formie orzeczenia ( paragraf 8 , pkt 3 ) - a więc decyzji - po przeprowadzeniu postępowania określonego przepisami Rozporządzenia Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ( paragraf 9 ) . Jak z powyższego wynika , zgodne z prawem jest stanowisko organów administracji , że przedmiotem gleboznawczej klasyfikacji , mogą być tylko grunty rolne , grunty pod lasami , oraz pod wodozbiorami ( wodami zamkniętymi ) a zatem , że nie podlegają tej klasyfikacji grunty , które nie mają charakteru takich gruntów rolnych , leśnych lub pod wodozbiorami. Skarżący nie kwestionował rolnego charakteru m.in. działek [...] i [...] kiedy to występował o ich wyłącznie z produkcji rolnej w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U .Nr 16 , poz. 78 z późn.zm ) Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].2001 r zezwalająca na wyłączenie tych działek z produkcji rolnej , stałą się ostateczna wobec jej utrzymania w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. 2002 r , od której nie wniósł skarżący skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z przepisem art.2 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych , gruntami rolnymi , w rozumieniu ustawy są grunty , określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Taki charakter miały działki [...] i [...] mimo położenia na terenie , który w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta oznaczony został jak obszar Usług Komercyjnych "U" . Położenie działek na tym obszarze samo przez się nie odebrało im charakteru rolnego. Natomiast dzięki temu przeznaczeniu prawnie dopuszczalne z uwagi na treść art. 11 ut.1 ustawy stało się żądanie wyłączenia tych działek z produkcji rolnej , o co skarżący wystąpił i uzyskał decyzją z dnia [...]. 2001 r .Wydanie decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolnej jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ponieważ , zgodnie ze wskazanym art.11 ust.1 ustawy , wyłączenie z produkcji użytków rolnych do określonych nim klas , może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie , trafnie organy przyjęły , że wyłączenie z produkcji działek [...] i [...], nastąpiło wskutek przystąpienia do innego niż rolnicze ich użytkowanie , po dniu kiedy decyzja zezwalająca na to wyłączenie stała się ostateczna. Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej , następuje wskutek okoliczności faktycznej - rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie, jednakże w powiązaniu z poprzedzającym tę czynność , uzyskaniem w formie decyzji ostatecznej zezwolenia na takie wyłączenie. Skutkiem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej , jest utrata przez grunt charakteru gruntu rolnego. W konsekwencji grunt taki nie podlega klasyfikacji gleboznawczej w trybie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r w sprawie klasyfikacji gruntu (Dz.U.Nr 19 , poz. 97 z późn.zm. ) .Skarga nie kwestionuje , że w toku oględzin w dniu [...] 2002 r organy administracji stwierdziły , że w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę objęte zezwoleniem na wyłączenie z produkcji rolnej działki [...] i [...] są użytkowane w sposób inny niż rolniczy , a na działce [...] prowadzona jest budowa pawilonu handlowo-usługowego. Działki te utraciły charakter gruntu rolnego , a zatem odmowa poddania ich gleboznawczej klasyfikacji gruntów była uzasadniona. Wprawdzie rozstrzygnięcie organu I instancji , błędnie wyrzeka "o bezprzedmiotowości " postępowania , jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem organ I instancji , jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazywały na merytoryczne przesłanki uzasadniające odmowę żądaniu klasyfikacji gleboznawczej działek. Z wyżej podanych względów nie ma żadnej doniosłości prawnej , na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , podnoszona w skardze okoliczność , że zdaniem skarżącego , jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej , działki [...] i [...] utraciły swój rolny charakter , gdyż były zurbanizowane i nie były rolniczo użytkowane. Wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej działek Nr [...] i [...], nie mógł skarżący skutecznie w postępowaniu o zmianę klasyfikacji gruntów, dowodzić , że już w dacie wydania tej decyzji , działki te nie miały charakteru rolnego , gdyż jak wskazano nie była spełniona przesłanka utraty charakteru rolnego właśnie w postaci decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Podnoszone w skardze zarzuty , co do przekonania skarżącego , przy zawieraniu umowy wieczystego użytkowania , że nabywa działki budowlane i " dawno odrolnione " , lokują się w sferze stosunków prawa cywilnego i nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na decyzję w postępowaniu administracyjnym. Utrata charakteru gruntów rolnych przez działki winna zaowocować, wprowadzeniem w ewidencji gruntów i budynków stosownych zmian aktualizujących w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) , co sygnalizował organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji. Z powyższych względów skarga ulegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm. ).