II SA/Kr 215/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziąja AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 grudnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej skargę oddala W piśmie z dnia 5.01.1999r. zatytułowanym "skarga" K.K. (zwana dalej skarżącą) wyraziła sprzeciw i żądanie natychmiastowego zlikwidowania sklepów umiejscowionych w garażach znajdujących się w pobliżu jej domu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. działając na podstawie art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. decyzją z dnia [...] 03.1999r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki sklepów i garaży znajdujących się na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. D. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że przedmiotowe garaże dwupoziomowe, murowane wybudowane zostały na podstawie pozwoleń wydanych przez Prezydenta Miasta T. decyzjami z dnia [...] 06.1983r., nr [...] (dot. 5 boksów garażowych) oraz z dnia [...] 06.1984r., nr [...] (dot. pozostałych pięciu boksów nadbudowanych), a na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]10.1994r., nr [...] zmieniono sposób użytkowania pięciu boksów garażowych nadbudowanych na lokale handlowe (sklepy). Ponieważ przedmiotowe garaże wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, a jedynie brak takiego pozwolenia jest warunkiem koniecznym do wydania nakazu rozbiórki. "Decyzja o rozbiórce dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi okoliczność do stwierdzenia jej nieważności." Wskutek odwołania skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2000r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej. "Jest więc ona dotknięta wadą kwalifikowaną, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156" k.p.a. Przytoczono pogląd NSA wyrażony w wyroku tego Sądu z 15.07.1992r., sygn. akt V SA 178/92, w którym wskazano, że w prawie polskim - poza wyjątkowymi przypadkami - brak jest podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, bądź jego odmowy. Zatem organ I instancji powinien rozstrzygnąć niniejszą sprawę przez wydanie stosownego aktu administracyjnego, innego niż odmowa wszczęcia postępowania. "Rozstrzygnięcie uzależnione będzie od tego jak zostanie zakwalifikowana ta ingerencja. (...) Należy zbadać czy p. K.K. jest stroną, a zatem czy zgodnie z art. 28 k.p.a. powołuje się na własny interes prawny lub obowiązek. Sprawy wszczynane na wniosek strony powinny kończyć się aktem administracyjnym - pozytywnym lub negatywnym odnoszącym, się do co do wniosku. Z kolei sprawy wszczynane z urzędu mogą zakończyć się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty bądź też decyzją o umorzeniu postępowania." Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska organu I instancji, iż fakt istnienia pozwolenia na budowę uniemożliwia wszczęcie postępowania w celu wydania nakazu rozbiórki, gdyż "sprawa pozwolenia na budowę jest czymś innym niż sprawa rozbiórki. Odrębność tych kwestii jest dodatkowo wzmocniona przez fakt istnienia oddzielnych i samodzielnych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego mających swoje własne kompetencje. W świetle art. 83 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach pozwoleń na budowę, należą zaś do nich między innymi sprawy rozbiórki obiektów budowlanych." Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 grudnia 2000r. nr [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. K.K. Skarga z dnia 19.01.2001 r. została nadana przesyłką poleconą w Urzędzie Pocztowym T. z dniu 20.01.2001 r. i wpłynęła do Sądu w dniu 22.01.2001r. "Skarga dotyczy nielegalnie wybudowanych 10-ciu szt. garaży w latach 1980r. w środku zaistniałej zabudowy wielorodzinnej bloków nr "1" i "2" przy ul. D. w T. i domów jednorodzinnych, bez naszej zgody przy tejże ulicy." W pozostałej części skargi skarżąca opisuje historię przedmiotowej inwestycji oraz podnosi, że były Kierownik Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Miasta T. zgody na planowaną inwestycję nie wydał, a skarżąca nie chce wdychać spalin samochodowych i ciężkich metali, smrodu benzyny, a latem kurzu. Nadto nie zostały zachowane prawem przewidziane odległości pomiędzy jej domem a przedmiotowymi garażami. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zdaniem Sądu w całości należy podzielić zapatrywanie organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazują, iż "przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem przewidzianym w art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.)." wyrok NSA z 15.07.1992r., sygn. akt V SA 178/92 "Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 kpa)." Wyrok NSA z dnia 10.05.1996r., sygn. akt SA/Wr 2454/95 "W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w istocie tylko przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w art. 157 § 3 k.p.a. ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jako orzeczenia wyrażającego stanowisko organu o braku podstaw dla wszczęcia takiego postępowania czy to z przyczyn podmiotowych, czy przedmiotowych. Pewną analogię w tym względzie stanowi też art. 149 k.p.a. przewidujący wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Poza tymi przypadkami w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydawania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.1' - wyrok NSA z 7.01.1999r., sygn. akt IV SA 1736/98 W świetle powyższego zasadnie organ odwoławczy wytknął, iż brak jest podstawy prawnej do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego. Już ta okoliczność była wystarczającym powodem do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po drugie "zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 kpa. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania." - wyrok NSA z 24.05.2001 r., sygn. akt IV SA 599/99 "W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek -obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony." - wyrok NSA z 24.07.2001r., sygn. akt IV SA 1091/99 Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien więc wyjaśnić przedmiot postępowania, sprecyzować zakres żądania skarżącej: prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, żądanie stwierdzenia nieważności wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu itp. W konsekwencji ustalić należy, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego, w zależności od przedmiotu postępowania oraz ustalić czy skarżącej przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu administracyjnym. Słusznie WINB w K. wskazał, iż "sprawa pozwolenia na budowę jest czymś innym niż sprawa rozbiórki. Odrębność tych kwestii jest dodatkowo wzmocniona przez fakt istnienia oddzielnych i samodzielnych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego mających swoje własne kompetencje. W świetle art. 83 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach pozwoleń na budowę, należą zaś do nich między innymi sprawy rozbiórki obiektów budowlanych." Do wskazanych wyżej uzasadnionych podstaw uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy dodać należy, iż organ winien prawidłowo ustalić strony tego postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu, umożliwić udział oraz doręczyć akt administracyjny kończący postępowanie w sprawie. Z przedłożonych sądowi akt wynika bowiem, iż organy administracyjne nawet nie doręczyły swoich decyzji wszystkim stronom postępowania (nastąpił zwrot przesyłek pocztowych z adnotacją "adresat wyprowadził się", a w toku postępowania sądowoadministracyjnego ujawnił się dodatkowo fakt zmiany właścicieli przedmiotowych obiektów). Nadto organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż "decyzja o rozbiórce dotyczyła by sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną." Jednak ani w samym uzasadnieniu, ani też w aktach administracyjnych sprawy nie wskazano, czy i kiedy prowadzona była już "poprzednio" sprawa o rozbiórkę przedmiotowych obiektów z wniosku K.K. oraz kiedy i kto wydał ostateczną decyzję administracyjną w tej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.