II SA/Kr 215/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie: AWSA: Kazimierz Bandarzewski(spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Firmy Handlowej "A" sp.z.o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie, i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia.......2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował do Firmy Handlowej "[.....] " J.S. Spółka Jawna w K. , w trybie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji upomnienie celem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [.....] , a dotyczącego obniżenia poziomu hałasu przenikającego do mieszkań na osiedlu [.....] związanego z pracą dźwigu towarowego sklepu [.....]. . Wskazano również, że brak wykonania tego obowiązku wynika z nie doręczenia wyników badań poziomu hałasu i w przypadku nie wykonania obowiązku w ciągu 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne i zostanie nałożona grzywna w celu przymuszenia. Z akt sprawy wynika, że zobowiązana Spółka podjęła czynności zmierzające do ograniczenia poziomu emisji hałasu, ale przeprowadzone w dniu.........2005 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego badana poziomu hałasu z udziałem przedstawiciela zobowiązanej Spółki w mieszkaniach nr .......nie wykazały istotnego zmniejszenia poziomu hałasu i nadal poziom ten przekraczał dopuszczalne normy. W tym stanie sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wystawił w dniu [.....] tytuł wykonawczy. Z dnia [.....] datowane jest postanowienie o nałożeniu grzywy, wydane w trybie art. 120-122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym postanowieniem nałożono na Spółkę Firma Handlowa "[.....] " J.S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego decyzją z [.....] w wysokości [.....] zł. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym wysłano jednego dnia zobowiązanemu (.....2005 r.) i w tym samym dniu Spółka Firma Handlowa ,,[.....]" J.S. otrzymała oba dokumenty. Na to postanowienie Spółka Firma Handlowa ,,[.....]" J.S. wniosła zażalenie, domagając się zmiany wysokości nałożonej grzywny lub uchylenia tego postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że obowiązek wynikający z decyzji z [.....] został wykonany i to powinno spowodować obniżenie wysokości emisji hałasu. Składająca zażalenie Spółka podniosła, że nie rozumie dlaczego pomiary wykonane w dniu.......2005 r. wykazały przekroczenie dopuszczalnych wskaźników emisji hałasu, skoro hałas ten wyraźnie był mniejszy. Ponadto dalsze obniżenie emisji hałasu powinno obciążać właściciela a nie najemcę. Spółka podniosła, że wysokość grzywny jest nieproporcjonalna w stosunku do działań podjętych przez zobowiązanego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [.....] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że zobowiązana Spółka nie doprowadziła wielkości emisji hałasu spowodowanego pracą dźwigu towarowego w sklepie [.....] na oś. [.....] w K. do wielkości określonych w obowiązującej normie PN-87/B-012151/02. Działania związane z ograniczeniem hałasu, podjęte przez Spółkę Firma Handlowa "[.....] " J.S. są nieskuteczne. Wyjaśniono również, że pomiar poziomu hałasu dokonano zgodnie z pkt 6.2 Polskiej Normy PN-87/B-02156. Postanowienie to doręczono Spółce Firma Handlowa [.....] J.S. ......12.2005 r. i dnia .......01.2006 r. Spółka ta wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obu postanowień. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienie o nałożeniu grzywny wydano zanim sporządzono tytuł wykonawczy. Ponadto wszczęto postępowanie egzekucyjne bez skierowania do zobowiązanego upomnienia. Za upomnienie nie można uznać upomnienia z .....09.2005 r., bowiem z jego treści wynika tylko tyle, że skarżąca Spółka ma przestawić wyniki badań poziomu hałasu, które nie mogła przeprowadzić w związku z brakiem przyrządów i koniecznością wejścia do cudzych mieszkań. Przeprowadzone w dniu.........10.2005 r. wyniki badań wykazały jedynie niewielkie przekroczenia norm i dopiero od tego dnia należało wyznaczyć skarżącej Spółce termin do doprowadzenia zgodności poziomu hałasu do obowiązujących norm. Zarzucono również, że o postępowaniu nie był informowany właściciel, a w istocie ograniczenie poziomu emisji hałasu powinno obciążać właściciela tego budynku, a nie skarżącą Spółkę jako najemcę lokalu handlowego i dźwigu towarowego. Dalsze ograniczanie poziomu emisji hałasu wiąże się z ingerencją w strukturę budynku, a to przekracza zakres możliwości najemcy. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się zarzutów skargi podniesiono, że grzywna w wysokości [.....] zł nie jest wygórowana i nie narusza wysokości grzywny określonej w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Spółka w dniu ....... stycznia 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [.....] doręczone skarżącej Spółce ....... grudnia 2005 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K. Zgodnie z art. 13 § 2 P.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sąd rozpoznając daną sprawę uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego postanowienia. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z odmiennych powodów, niż podnosiła to skarżąca Spółka w swojej skardze. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, a przy tym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł (art. 121 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tej sprawie organ I-instancji nałożył na skarżącą Spółkę (będącą zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym) grzywnę w wysokości [.....] zł. Ani jednak postanowienie organu I-instancji, ani zaskarżone postanowienie ani słowem nie wyjaśnia przesłanek nałożenia grzywny w takiej wysokości. Dopiero w odpowiedzi na skargę znajduje się próba wyjaśnienia wysokości tej grzywny z powołaniem się na niezbyt wygórowaną jej wysokość (dosłownie: ..."grzywna w wysokości [.....] zł nie jest wygórowana ..."). Tym samym organu obu instancji zupełnie dowolnie ustaliły wysokość tej grzywny, w żadnej mierze nie uzasadniając jej rozmiarów. W każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny, stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Uznanie to nie oznacza dowolności i wymaga uzasadnienia, a co najważniejsze - podlega kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Określona przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem administracyjnym i powinno zmierzać do ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a takimi powinny być podstawy ustalenia wysokości grzywny, stosownie do art. 7 K.p.a. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.02.2006 r., sygn. akt II OSK 510/05, opub. w ONSAiWSA 2006/6/168; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.09.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1704/04, opub. w LEX nr 194981; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.06.2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, opub. w LEX nr 186665. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie w pełni akceptuje ww. stanowisko zajęte przez inne sądy administracyjne. Tym samym należy wskazać, że brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi dodatkowo naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało w tej sprawie istotny wpływ na treść wydanych postanowień. Co do pozostałych zarzutów zawartych w skardze to należy powiedzieć, iż są one niezasadne. Postanowienie o nałożeniu grzywny skarżącej Spółce zostało wydane w związku z brakiem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [.....] ., a polegającego na obniżeniu poziomu hałasu emitowanego w związku z pracą dźwiga towarowego. Upomnienie z dnia [.....] jest właśnie upomnieniem skierowanym do skarżącej Spółki i wskazującym na konieczność wykonania ww. decyzji z [.....] pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Okoliczność, że w tym upomnieniu wskazano na powinność przedłożenia wyników badań emisji hałasu wynika z charakteru nałożonego na Spółkę obowiązku. Wyniki takich badań miały jedynie potwierdzać wykonanie obowiązku. Decyzją z dnia [.....] nie nałożono na skarżącą Spółkę obowiązku podjęcia jakichkolwiek prac związanych z ograniczeniem emisji hałasu, ale podjęcia prac które spowodowałyby ograniczenie emisji hałasu do wielkości zgodnych z obowiązującymi polskimi normami technicznymi. Nie można więc zarzucić Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, że upominając Spółkę wskazał na konieczność przedstawienia wyników badań, stwierdzających wykonanie nałożonego obowiązku. Nie jest również zasadny i ten zarzut, jakoby postanowienie I-instancyjne wydano zbyt wcześnie. Istotnie, postanowienie to nosi datę [.....] a tytuł wykonawczy datę [.....] Stosownie do treści art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Powiatową inspekcją jest właśnie powiatowa inspekcja sanitarna. Zgodnie z art. 26 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego i w takiej sytuacji wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tym samym należy wskazać, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie nastąpiło z urzędu. Z urzędu zaś postępowanie jest wszczęte z chwilą, kiedy o treści czynności wszczynającej to postępowanie, jaką w tej sprawie był tytuł wykonawczy, dowiedział się zobowiązany. Skarżąca Spółka otrzymała zaś w tym samym dniu tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym nie można stwierdzić, aby postanowienie o nałożeniu grzywny doręczono zobowiązanemu wcześniej niż sam tytuł wykonawczy. Nie można zgodzić się i z tym zarzutem skargi, jakoby w tej sprawie nałożenie grzywny było niedopuszczalnym w związku z naruszeniem obowiązku zastosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przede wszystkim należy podnieść, iż zastosowanie środka egzekucyjnego musi być powiązane z charakterem obowiązku nałożonego na dany podmiot. Jeżeli obowiązek ten ma polegać na podjęciu przez zobowiązanego określonych czynności, to po bezskutecznym upomnieniu nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym zmierzającym do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Obowiązek ten w tej sprawie wiązał się z wykonaniem czynności w urządzeniu najmowanym od właściciela przez skarżącą Spółkę. Nie są również zasadne te zarzuty, które dotyczą udziału właściciela i w istocie zmierzają do obciążenia właściciela budynku, w którym znajduje się dźwig towarowy obowiązkiem ograniczenia hałasu. Te okoliczności mogły być podnoszone na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do określenia obowiązku, natomiast w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się zasadności nałożenia obowiązku na dany podmiot. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania egzekucyjnego (art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim uwzględnić istniejący stan faktyczny i prawny sprawy. Jeżeli istniejący stan prawny i ustalenia stanu faktycznego uzasadniałyby nałożenie grzywny w celu przymuszenia, to wówczas w takim postanowieniu o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego należy wyjaśnić podstawy i przesłanki nałożenia grzywny w określonej wysokości na podmiot zobowiązany. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, kwoty zasądzonego wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty z tytułu udzielonego pełnomocnictwa.