II SA/Kr 215/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2023 r., nr 1036/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), wstrzymał inwestorowi – D. Sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na dz. nr [...] w m. M. , gm. L., oznaczonym na załączniku graficznym nr [...], z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wnieśli D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej też jako: inwestor, żalący się lub strona skarżąca) oraz M. P.. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Podniesiono przy tym, że ze względu na kwestie organizacyjne przedsiębiorstwa strony, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Dodano też, że z uwagi na nieznajomość akt sprawy, a także procedur, dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika, inwestor powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Wobec powyższego, zdaniem żalącego się, dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia przez stronę zażalenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. nr 1036/2023, znak: WOB.7722.77.2023.PWOL, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., stwierdził, że zażalenie M. P. na ww. postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone M. P. w dniu 25 stycznia 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru zalegające na k. 20 akt MWINB). W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 1 lutego 2023 r., podczas gdy zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia M. P. złożył na dzienniku podawczym organu I instancji w dniu 23 lutego 2023 r. (k. 6 akt MWINB), a przy tym wniosek ten załatwiono odmownie (postanowienie z dnia 6 grudnia 2023 r., nr [...]) z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, tj. istnienia takiej przeszkody, której strona nie mogłaby przezwyciężyć. Tym samym w ocenie organu II instancji, wobec odmownego załatwienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia należało wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił przy tym, że nie ma wymogu, aby z takim rozstrzygnięciem czekać do upływu terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu lub wydania orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny. Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia w niniejszej sprawie o nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; b) art. 58 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, pomimo iż strona skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy, podczas gdy strona skarżąca wykazała, iż z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą, bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożyła ona zażalenie, czym spełniła przesłanki do przywrócenia terminu; c) art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez stronę skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione; d) art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa strony skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że w jego ocenie, strona skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi, albowiem interes prawny w zaskarżeniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia ma tylko ten podmiot, którego zażalenia dotyczy to postanowienie. Tymczasem zaznaczono, że w tej sprawie strona skarżąca zakwestionowała postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia złożonego przez inny podmiot. Jednocześnie uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi organ podtrzymał w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że po wpłynięciu skargi, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać czy skarga: spełnia warunki formalne (art. 57 § 1 w zw. z art. 46), została wniesiona z zachowaniem terminu (art. 53 p.p.s.a.) i należycie opłacona (art. 230 p.p.s.a.), a następnie czy pochodzi ona od osoby uprawnionej, legitymującej się interesem prawnym do jej wniesienia (art. 50 p.p.s.a.). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot wnoszący skargę posiada interes prawny legitymujący do zaskarżenia danego rozstrzygnięcia pozwala Sądowi przystąpić do oceny zasadności skargi (tj. legalności kwestionowanego nią rozstrzygnięcia), w tym merytorycznego odniesienia się do podniesionych w jej treści zarzutów. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca uczyniła postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2023 r., nr 1036/2023, stwierdzające, że zażalenie M. P. na postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r., którym wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych z powodu ich realizacji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd doszedł jednak do wniosku, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu, a to wobec uznania, iż strona skarżąca – D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. nie posiadała interesu prawnego w zaskarżaniu ww. postanowienia organu odwoławczego, którym stwierdzono uchybienie terminu przez inną stronę, tj. M. P. do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r. W tym zakresie należy bowiem podkreślić, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 6 grudnia 2023 r. dwa odrębne postanowienia (o odmiennych numerach) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, tj. osobno w odniesieniu do każdego z wnoszących zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r., a więc M. P. (postanowienie nr 1036/2023) i D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (postanowienie nr [...]). Postanowienia te były natomiast następstwem uprzedniego wydania przez organ odwoławczy dwóch odrębnych postanowień w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, każde z nich po rozpatrzeniu osobno złożonych wniosków ww. stron, tj. M. P. (postanowienie nr [...]) oraz D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (postanowienie nr [...]). Tym samym, z powyższego wynika, że organ odwoławczy zdecydował się w drodze odrębnych postanowień (osobno dla każdej ze stron postępowania) rozstrzygać w pierwszej kolejności kwestię związaną z oceną wniosków obu ww. stron o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, a następnie, będącą konsekwencją ich rozpoznania, kwestię terminowości wniesionych zażaleń. Oznacza to, że każda ze stron ma zatem możliwość kwestionowania tych postanowień i dokonanej w nich oceny podnoszonych przez siebie argumentów, które dotyczą jej indywidualnego interesu prawnego, a więc – z uwagi na przedmiot tych postanowień – odnoszą się do indywidualnych uwarunkowań właściwych dla każdej ze stron postępowania. Tymczasem strona skarżąca w niniejszej sprawie uczyniła przedmiotem zaskarżenia postanowienie, obejmujące swoim zakresem dokonaną przez organ ocenę dochowania terminu do wniesienia zażalenia przez inny podmiot, które to postanowienie – zdaniem Sądu – nie dotyczyło interesu prawnego strony skarżącej, warunkującego możliwość skutecznego wniesienia skargi. Stosownie bowiem do treści art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Wymaga przy tym podkreślenia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – które Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela – przyjmuje się, iż pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje zatem przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14, LEX nr 1530827 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1412/21, LEX nr 3585765). Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 13/11, LEX nr 1113741 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 15/11, LEX nr 1121156). Tym samym podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, zaś od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1412/21, LEX nr 3585765). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, strona skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi na kwestionowane w tej sprawie postanowienie, gdyż nie dotyczyło ono jej interesu prawnego. Postanowienie to, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., rozstrzygało bowiem jedynie kwestię terminowości wniesienia zażalenia (a dokładniej stwierdzenie uchybienia temu terminowi) przez inny podmiot, któremu to podmiotowi (a nie stronie skarżącej) w tym zakresie przysługiwał indywidualny interes prawny do jego zaskarżenia, a z którego to prawa – jak Sądowi wiadome jest z urzędu – podmiot ten skorzystał wnosząc odrębną skargę, rozpoznawaną w sprawie o sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 217/24. Dlatego też, zdaniem Sądu, wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu. Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym istnienie legitymacji procesowej (z zastrzeżeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który odnosi się jednak do kontroli legalności innych niż w przedmiotowej sprawie aktów, kwestionowanych w oparciu o legitymację szczególną, względem tej określonej w art. 50 p.p.s.a.) podlega badaniu przez sąd administracyjny i w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – skarga powinna podlegać oddaleniu, a nie odrzuceniu (zob. H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Komentarz do art. 151 p.p.s.a., uwaga nr 6, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX online). Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi, jak w sentencji wyroku.