II SA/Kr 2153/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skarg K. J., M. N., M. N., S. D. i J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. N., S. D. i K. J. kwoty po 10 /dziesięć/ złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia 7.08.2003 r. Nr: [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. i J. D., M. i M. N. oraz K. J. na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...].06.2003 r. znak: [...] pozytywnie opiniujące, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych między ulicami Ł., P., S. i M. na obszarze miasta S. oraz przepisami szczególnymi, wstępny projekt podziału działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w S. przy ulicy U., na jedenaście nowo powstałych działek - na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 k.p.a. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, co następuje: Postanowienie organu I instancji zapadło w oparciu o przepisy art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że celem podziału jest wydzielenie z podanych w postanowieniu działek części gruntu z przeznaczeniem pod drogę, która w planie jest określona jako droga w formie zatoki dojazdowej o szerokości 10 m w ciągu ulicy miejskiej (gminnej), oznaczonej symbolem 13 KD. Zaproponowane linie podziałowe pokrywają się z rysunkiem obowiązującego planu - zatwierdzonego uchwałą nr VII 15/99 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 18.06.1999 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego nr 57 z dnia 23.09.1999 r. - a zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu dotyczy tak przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania powstałych w wyniku podziału działek. W trakcie postępowania organ zasięgnął opinii urbanistycznej jednostki autorskiej obowiązującego planu miejscowego celem określenia kategorii drogi, dla wybudowania której ma służyć podział nieruchomości. W ocenie organu, opartej na uzyskanej opinii, przedmiotowa droga stanowi zatokę dojazdową w ciągu ulicy miejskiej (gminnej) oznaczonej w planie jako 13 KD. Ulica ta posiada, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), kategorię ulicy gminnej oraz klasę techniczną drogi dojazdowej i stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ przywołał również ustalenia szczegółowe i generalne planu dotyczące zasad etapowania realizacji planu i ostatecznie uznał, że projekt podziału wymienionych na wstępie niniejszego postanowienia działek jest zgodny z ustaleniami planu, a wobec tego wyraził postanowieniem pozytywną opinię, to jest zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy. Na postanowienie organu I instancji wnieśli zażalenie właściciele działek objętych podziałem. Przede wszystkim zakwestionowali zaliczenie drogi dojazdowej w formie zatoczki do dróg publicznych. Ta droga, zdaniem stron, służyć będzie tylko i wyłącznie właścicielowi działki nr [...] i ma się kończyć zatoczką w polu uprawnym działki [...]. Skarżący uważają, że najpierw powinna zostać wybudowana droga zbiorcza 1KL, bo obecnie planowanej drogi dojazdowej nie ma i nie do czego dołączyć zatoki. Droga dojazdowa do drogi 1KL stanowi z nią integralną całość i bez niej nie powinna być realizowana. Tymczasem właściciel działki nr [...] może korzystać z dojazdu od ulicy Ż. poprzez działkę [...] (posiadłość rodzinna). Proponowana droga, jak dalej twierdzą skarżący, przecina prostopadle działki [...] i [...] oraz [...], leżące przy ulicy U.. Z działki [...], po jej podziale, 2100 m pozostanie przy ulicy Ż., a pozostałe około 4000 m po przeciwnej stronie projektowanej drogi, bez możliwości jej zagospodarowania do czasu wybudowania drogi l KL. Strony kwestionują także zasadność użycia jako dowodu w sprawie opinii urbanistycznej i ostatecznie wyrażają stanowczy sprzeciw dla projektu budowy ulicy-zatoczki. Rozpatrując zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę, iż według art. 93 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zmianami) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność tę opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydając postanowienie. Stosownie do art. 97 ust. 3 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli - między innymi - jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zgodnie z art. 6 ustawy wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest jednym z celów publicznych w rozumieniu przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie należało więc ocenić zgodność planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zdecydować, czy projektowana droga jest drogą publiczną w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest z urzędu w związku z realizacją zadania inwestycyjnego Gminy S., polegającego na "budowie drogi dojazdowej od ulicy U. przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] położonych w rejonie skrzyżowania ulic Ż. i U. w S.", dla którego Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...].12.2002 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymienione działki leżą w terenie oznaczonym w planie symbolami: -13 MN - dla którego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, 1 KL - projektowana ulica lokalna o charakterze ulicy zbiorczej, o szerokości pasa drogowego 20 m, -13 KD - istniejąca ulica U., nieurządzona - dojazdowa o szerokości pasa drogowego 3,5 m do 4,0 m. W planie ustalono poszerzenie pasa drogowego do 10 m. (szerokość jezdni dwukierunkowej - 6 m) oraz wprowadzono zatoki dojazdowe o szerokości 10 m. Organ odwoławczy oparł swoje ustalenia również na opinii R. K. O. - architekta rzeczoznawcy T. U. P., autorki projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W opinii tej oceniono, iż istniejąca ulica U. oznaczona jest w planie jako "13 KD". W rysunku planu (w aktach sprawy) wyznaczono tereny ulic miejskich o charakterze lokalnym "KL" 1, dojazdowym KD, w tym 13 KD wraz z zatokami dojazdowymi oznaczonymi identyczną grafiką jak ulica 13 KD, leżącymi w ciągu ulicy 13 KD. W rysunku planu są także drogi nie określone jako ulice miejskie, jak np. w obszarach o symbolu MNS, gdzie będą spełniały funkcje dróg wewnętrznych, stanowiących współwłasność właścicieli nieruchomości do nich przyległych. Te drogi nie są wyznaczone w planie liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, nie mają przypisanego żadnego symbolu. Na tej podstawie autorka opinii oceniła, że projektowana ulica ma w rozumieniu przepisów szczególnych o drogach kategorię ulicy gminnej oraz klasę techniczną drogi dojazdowej. Organ odwoławczy podzielił te wnioski wskazując na art. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), zgodnie z którym drogi gminne są jedną z kategorii dróg publicznych i zalicza się do nich (art. 7 ust. 1) drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Taką drogą jest droga 13 KD - ulica U., zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Nr XX/211/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 25.05.1987 r w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Kieleckiego z dnia 20.06.1987 r. Nr 12, gdzie w poz. 156 wymieniona jest ulica U. w S.. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że droga - zatoka dojazdowa znajdująca się w ciągu ulicy gminnej 13 KD, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, jest drogą tej samej kategorii, a zatem opiniowany projekt podziału jest niezbędny dla realizacji celów publicznych - budowy drogi gminnej. Projektowany podział nieruchomości jest więc zgodny z ustaleniami planu miejscowego tak co do przeznaczenia działek, jak i możliwości ich zagospodarowania. Wstępny projekt podziału, przedstawiony na załączonej do postanowienia mapie, został sporządzony w sposób określony przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz. U. Nr 25, poz. 1307/. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że na obecnym etapie postępowania podziałowego bada się jedynie, czy projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a postanowienie o wyrażeniu opinii co do tej zgodności jest częścią postępowania w sprawie o podział, które zostanie zakończone wydaniem decyzji. Nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wyrażenia opinii badanie celowości realizacji zaplanowanej w planie inwestycji drogowej ani też to, komu ta inwestycja ma służyć. Odnosząc się do zarzutu stron kwestionujących zasadność posłużenia się przez organ opinią urbanistyczną autora projektu planu Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 75 § l k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. J., M. N., M. N., S. D. i J. D.. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. sprawy zainicjowane tymi skargami zostały połączone celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli te same argumenty, które wcześniej przywołali w zażaleniach. Zwrócili uwagę, że od początku wstępnego projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aż do jego zatwierdzenia w dniu 18.06.1999 roku była mowa wyłącznie o drodze zbiorczej osiedlowej na planie oznaczonej 1KL oraz drodze dojazdowej do niej, a stanowiącej jej integralną część. Koncepcja podziału działek oraz drogi - zatoczki pojawiła się dnia [...].08.2002 r. pismem znak [...], a więc trzy lata po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali również na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].10.2002 r., w którym stwierdzono, że zbiorcza droga osiedlowa na planie 1KL i projektowana droga dojazdowa razem są dopiero zgodne z planem. W oparciu o te argumenty zakwestionowali w skardze zgodność zaopiniowanego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zwrócili uwagę, iż projektowana droga przecina ich działkę nr [...] prostopadle dzieląc ją na dwie części. Po wschodniej stronie planowanej drogi z dostępem do tej działki od ulicy Ż. znajduje się ok. 1/3 jej obecnego obszaru (około 2100 m), natomiast pozostała część działki - około 4000 m - pozostaje po zachodniej stronie tej drogi bez możliwości jej zagospodarowania do chwili budowy drogi zbiorczej lokalnej na planie oznaczonej 1KL i wykupu gruntów pod jej budowę. W skargach wielokrotnie podkreślono, że projektowana droga jest korzystna jedynie dla właściciela działki nr [...], który obecnie może dojeżdżać do swojej działki przez stanowiącą również jego własność działkę nr [...]. Przejazd będzie wykorzystywany tylko przez niego, ponieważ właściciele działek [...],[...],[...], których działki leżą przy ulicy Ż., korzystają z wjazdu przy tej ulicy. Skoro droga ta prowadzi do nikąd i z niczym się nie łączy, to nazwanie jej drogą publiczną jest nieporozumieniem. W ocenie skarżących aby można było projektowaną drogę zaliczyć do jakiejkolwiek kategorii, konieczne jest dostarczenie Uchwały Rady Miejskiej, że posiada w budżecie odpowiednie fundusze na jej zbudowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazano, że niesłuszny jest zarzut niezgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe zarzuty, w tym dotyczące celowości opłacalności budowy drogi, wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania organy administracji badały jedynie zgodność planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 par l ustawy z dnia 30, 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie do treści art. 134 par l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skardze nie można odmówić słuszności. Sprawa nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona. Przepis art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r. z późn. zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji /Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r., z późn. zm./ stanowił, iż "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniują wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Zatem przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. Przy czym w myśl wskazówki zawartej w przepisie art. 93 ust. 2 zgodność z ustaleniami planu dotyczy również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z akt sprawy wynika, że przeznaczone do podziału tereny położone na obszarze miasta S. między ulicami Ł., P., S. i M. stanowiące działki ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] położone przy ulicy U., są objęte planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/15/99 Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 18.06.1999 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 57 z dnia 23. 09. 1999 r, poz. 1003. Przedmiotowe działki znajdują się na obszarze jedn. urbanistycznej ozn. symbolami "MN", dla których podstawowym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Ulica U. przy której znajdują się przedmiotowe działki jest oznaczona symbolem 13 KD , co wedle legendy do rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza "Drogę - tereny ulic miejskich o charakterze dojazdowym" /por. k.27/. W części tekstowej planu dotyczącej komunikacji /6. Komunikacja/ w pkt 12 znajduje się stwierdzenie, że "13 KD -istniejąca ulica U., nieurządzona - dojazdowa o szerokości pasa drogowego 3,5 do 4,0 m. Ustala się poszerzenie pasa drogowego do 10 m. Szerokość jezdni dwukierunkowej - 6m. Wprowadza zatoki dojazdowe o szerokości 10 m." / k. 14/. Ponadto w aktach sprawy znajduje się: - Uchwała Nr XX/211/87 WRN w Kielcach z dnia 25. 05. 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. W wykazie ulic w mieście S. pod poz. [...] figuruje ulica "U." - Opina urbanistyczna, z której wynika, że w rysunku planu występują również drogi nie określone jako ulice miejskie, a dodatkowo par. 15 /brak jego odpisu w aktach/ uzależnia podziały nieruchomości oraz wydawanie decyzji w. z. i. z. t. na działkach do których dojazd jest przewidziany w planie, m.in. z ulicy 13 KD - od wydzielenia przez gminę tych ulic. Na tle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić, że nie zostało wyjaśnione w sprawie zagadnienie o podstawowym znaczeniu, czy opiniowany podział z urzędu przedmiotowych działek został dokonany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod "zatokę dojazdową" czy pod "drogę dojazdową" czy pod drogę wewnętrzną. Z samego faktu przeprowadzenia dowodu z opinii urbanistycznej wynika, że organ opiniujący miał wątpliwości, co do charakteru "zatoki dojazdowej", pod którą wszczęto postępowanie w sprawie podziału tych nieruchomości Jednakże opinia ta mimo kategorycznego brzmienia nie usuwa poważnych wątpliwości. Nie można bowiem utożsamiać drogi wewnętrznej z zatoką dojazdową. Proponowana "zatoka dojazdowa" jest bowiem w istocie drogą wewnętrzną bez wylotu prowadzącą w głąb niezabudowanego terenu dzieląc działki skarżących ozn. numerami [...],[...],[...],[...] i [...] pasem o szer. 10 m. Droga ta bez wylotu ma stanowić dojazd z nieurządzonej - co jest bezsporne - ul. U. "w pole". Z załączonego wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego jak i z jego części tekstowej nie wynika by droga "zatoka dojazdowa" z ul. U. prowadząca w głąb przedmiotowych działek stanowiła którąś z kategorii dróg o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych. Zaś drogi wewnętrzne jak proponowana nie należą do dróg gminnych (art. 7 ust. l ustawy o drogach). Należy dodać, że zgodnie z przepisem art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi m. in. są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymywanie tych dróg. Skoro drogi wewnętrzne nie są publicznymi, to podziału nieruchomości nie można dokonać z urzędu. Wyjaśnienia zatem będzie wymagała podstawowa kwestia czy proponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w szczególności czy zatoka dojazdowa, o której mowa w części tekstowej planu nie jest w istocie drogą wewnętrzną, o której mowa w art. 7 ustawy o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm./ od tego bowiem zależy właściwy tryb postępowania z urzędu lub na wniosek. Biorąc pod uwagę powyższe wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 k.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par l pkt l lit "c" w zw. z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..