II SA/Kr 217/06

Sygn. akt II SA/ Kr 217/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski WSA Ewa Rynczak Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2005 r., nr WSE.NNZ.61/115/05 w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 października 2005 r. nr 283/05 skierowaną do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej obciążył opłatą w kwocie 55 zł za opinię w sprawie zapytania o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji pn. "Przebudowa mostu na rzece Rabie w m. Kasinka Mała w ciągu drogi woj. Lubień - Mszana Dolna - Zabrzeż k. 4+ 461". Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy art. 104 i 107 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20 poz. 193). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Od decyzji tej odwołanie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucając jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie, że powołany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie przepisy wskazane jako podstawa prawna decyzji nie znajdują w ogóle zastosowania. Organ pierwszej instancji w ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej przebudowę mostu na rzece Rabie w m. Kasinka Mała w ciągu drogi wojewódzkiej Lubień - Mszana Dolna - Zabrzeż wydał na wniosek Wójta Gminy Mszana Dolna postanowienie z dnia 19.10.2005 r., znak NZ-420-130/05 w przedmiocie braku wymogu opracowywania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podstawą prawną działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przy wydaniu tego postanowienia były: art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowienie to stanowi w istocie opinię organu administracyjnego wydawaną w ramach tak zwanego współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. Ocena w nim zawarta zawiera się w ustawowych kompetencjach działającego w ramach władztwa publicznego organu, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania opinii. Za wydanie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. organ nie może pobierać żadnych opłat. Powołanie się przez organ l instancji na art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również naliczenie opłat z tego tytułu nastąpiło tym samym bez podstawy prawnej, bowiem nie zawiera się on w zakresie nadzoru bieżącego zapobiegawczego. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja ma charakter szablonowy, nie wyczerpuje przesłanek określonych art. 107 k.p.a., a w szczególności brak w niej wskazania w oparciu o co i o jaką kalkulację określono wysokość opłaty wynikającej z rachunku oraz jakie konieczne czynności zostały przez te organy podjęte, które uzasadniałby jej nałożenie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. znak WSE.NNZ.61/115/05. W jej uzasadnieniu wskazał na art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którymi za wszystkie czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierane są opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor, co w przypadku rozpatrywanej inwestycji ma miejsce. Opiniowanie konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego zakresu należy do podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie zarzucając jej naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz rażące naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie zarzutów zawartych wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że opinia w sprawie zapytania o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko mieści się w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a tym samym czynność ta podlega opłacie. Zakwestionował twierdzenie strony skarżącej, że ocena zasadności sporządzenia raportu i ewentualne określenie jego zakresu odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten opisuje schemat współdziałania organów przy wydawaniu decyzji, natomiast orzeczenie w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu zapada w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jest to zatem przykład współdziałania organów, które odbiega od schematu opisanego w art. 106 k.p.a., gdyż dotyczy współdziałania organów przy wydawaniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opłata nałożona zaskarżoną decyzją związana była z opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji pn. "Przebudowa mostu na rzece Rabie w m. Kasinka Mała w ciągu drogi woj. Lubień - Mszana Dolna - Zabrzeż k. 4+ 461". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ani w decyzji I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie wskazano daty i numeru postanowienia zawierającego tę opinię. Z obu decyzji nie wynika nawet, czy opinia ta stwierdzała obowiązek sporządzenia raportu, czy też brak takiego obowiązku. Również w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma przedmiotowego postanowienia. Jest to istotne uchybienie, bowiem uniemożliwia jednoznaczne ustalenie właściwego adresata decyzji o nałożeniu opłaty. Nie jest jasne dlaczego obowiązek wniesienia opłaty nałożono na Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. W decyzji I instancji całkowicie tę kwestię pominięto. Decyzja organu odwoławczego zawiera stwierdzenie, że "opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Osobą taką lub jednostką organizacyjną jest inwestor, co w przypadku rozpatrywanej inwestycji ma miejsce". Nie jest to jednak wystarczające. Nie mogąc zapoznać się z treścią opinii, za sporządzenie której nałożono opłatę, Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy rzeczywiście w roli inwestora występował Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie. Na marginesie należy zauważyć, że obie decyzje w nagłówku zawierają zapis "Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie, 30 - 085 Kraków ul. Głowackiego 56", jednakże ich w sentencjach nie wskazano podmiotu, który został obciążony opłatą za opinię. Jest to technicznie nieprawidłowe i w ponownym postępowaniu uchybienie to winno zostać usunięte. Kolejne istotne uchybienie dotyczy wysokości nałożonej opłaty. Organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły, dlaczego opłata została ustalona na kwotę 55 zł. Mimo, że w uzasadnieniach obu decyzji widnieje zapis o pobieraniu opłat za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości kosztów ich wykonania, żaden z organów nie podał jakie czynności zostały wykonane w związku ze sporządzeniem opinii i jakie były koszty tych czynności. Powyższe uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia dlaczego adresatem decyzji jest skarżący oraz brak ustaleń dotyczących wysokości poniesionych kosztów oznacza naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a uzasadnienia faktyczne obu decyzji zawierają poważne braki. Wobec powyższego ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.