II SA/Kr 2170/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2004 r sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 29 czerwca 2001 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] 1998r. Obwodowy Inspektor Sanitarny [...] nie stwierdził u H. S. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że w latach 1956-1997 E. S. był zatrudniony w [...] na stanowisku technik, adiunkt, pomocnik maszynisty, maszynista parowozu, a od 1964r. komisarz odbiorczy ds. pojazdów trakcyjnych w Z. N. T. K.. W pracy był narażony na działanie smarów płynnych i stałych, lakierów, środków chemicznych oraz hałasu. Orzeczeniem lekarskim wydanym przez Poradnię Medycyny Pracy przy Obwodzie Lecznictwa [...] w [...] z dnia [...] 1998r. stwierdzono u E. S. chorobę zawodową uszkodzenia słuchu. Mimo jednak rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu, organ administracyjny nie stwierdził choroby zawodowej, albowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało brak związku przyczynowego między obecnym schorzeniem a wykonywaną pracą. W okresie zatrudnienia nie występowały bowiem objawy choroby zawodowej, a ostatnie badanie okresowe wykonane w 1996r. ustaliło I kategorię słuchu. W toku postępowania odwoławczego ponownie przeprowadzone badania doprowadziły do wydania orzeczenia Centrum Naukowego Medycyny [...] z [...] .1998r., w którym nie stwierdzono u H. S. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Tej treści orzeczenie lekarskie spowodowało, że Okręgowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia [...] 1998r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2000, sygn. akt II S.A./Kr. 217/99, uchylił decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie zaskarżonymi decyzjami prawa materialnego, a to Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) poprzez wyeliminowanie z pojęcia prawnego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na stopień tego uszkodzenia (zasadę 30 dB). W związku z treścią art. 60 ust. 2 Ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Kolejowy Inspektor Sanitarny w [...] przesłał w dniu [...] 2001r. akta niniejszej sprawy Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w dniu [...] 2001r. wydał decyzję nr [...] , w której nie stwierdzono u E. S. choroby zawodowej. Od decyzji tej odwołanie wniósł E. S. i zarzucił naruszenie przepisów Rozporządzenia RM z 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Zarzucił ponadto, że orzeczenie lekarskie Centrum Naukowego Medycyny [...] zostało wydane z naruszeniem §9 tego rozporządzenia, przez co jest pozbawione mocy dowodowej. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] 2001r. zwrócił się do Centrum Medycyny [...] w [...] z prośbą o przeprowadzenie dodatkowych badań ostatecznie rozstrzygających sporne orzeczenie. Centrum Medycyny [...] orzeczeniem z dnia [...] 2001r. podtrzymało swoje stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i wyjaśniło, że z lekarskiego punktu widzenia zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego obustronnego u pracowników przewlekle narażonych na hałas. Obniżenie ostrości słuchu poniżej 30 dB nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie słuchu, nie odpowiada zatem pojęciu choroby, będąc jedynie niedosłuchem audiometrycznym. Powołano się przy tym na zgodność takiego poglądu ze stanowiskiem zespołu ekspertów zawartym w piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] 1999r. Mając na uwadze treść orzeczenia lekarskiego, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie nie znalazł podstaw do jego uwzględniania i decyzją z dnia 29 czerwca 2001r., [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję tą wniósł skargę E. S.. W skardze tej podnosi, że decyzje organów I i II instancji są wydane z naruszeniem przepisów Rozporządzenia z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Wskazuje ponadto, że prawo nie powinno działać wstecz, a więc skoro Poradnia Medycyny Pracy Lecznictwa [...] w dniu [...] 1998r. rozpoznała u niego chorobę zawodową, nie powinno się w jego sprawie stosować stanowiska ekspertów z 1999r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o oddalenie skargi, swoje stanowisko uzasadnił tym, że w sprawie brak jest przesłanki określonej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych tj. rozpoznania choroby zawodowej przez jednostkę służby zdrowia upoważnioną do jej rozpoznania. Bezsporne jest, że taką upoważnioną jednostką było Centrum Naukowe Medycyny [...] w [...] . Organy zaś prowadzące postępowanie nie są uprawnione do merytorycznej oceny wydanych orzeczeń lekarskich. W tej sytuacji w związku z treścią orzeczenia lekarskiego o nie rozpoznaniu choroby zawodowej, nie było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu tej choroby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona [...] 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badania wykazały obustronny ubytek słuchu. Centrum Medycyny [...] orzeczeniem z dnia [...] 2001r. podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. U skarżącego rozpoznano ubytek słuchu dla UP - 19 dB, dla UL - 29 dB. Jednocześnie wyjaśniono, że z lekarskiego punktu widzenia zawodowe uszkodzenie słuchu rozpoznaje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego obustronnego u pracowników przewlekle narażonych na hałas. Obniżenie jednak ostrości słuchu poniżej 30 dB nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie słuchu, nie odpowiada zatem pojęciu choroby, będąc jedynie niedosłuchem audiometrycznym. Powołano się przy tym na zgodność takiego poglądu ze stanowiskiem zespołu ekspertów zawartym w piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999r. Wielkość zatem występującego u E. S. ubytku słuchu uznano za nie dającą podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadne stanowisko wyrażone w orzeczeniach lekarskich, powołując się dodatkowo na stanowisko Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej dot. choroby zawodowej narządu słuchu u osób wykonujących pracę zawodową w ekspozycji na hałas. Przyjęto w nim zasadę "30 dB" oznaczającą, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu należało uznać za chorobę zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najwyżej 30 dB, nie były oparte na delegacji ustawowej, nie stanowiły zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych jednostka służby zdrowia nie znalazła podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może bowiem oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tego obowiązku organ w niniejszej sprawie nie wypełnił. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Zastrzeżenia budzi też zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji organu I instancji, które nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowego podkreślenia w tej sprawie wymaga, że po raz drugi organy administracyjne popełniły w niniejszej sprawie te same błędy. Nie wykonane bowiem zostały wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2000, sygn. akt II S.A./Kr. 217/99. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne nie uwzględniły wiążącego w tej sprawie zapatrywania prawnego Sądu co do nieprawidłowości eliminowania z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na jego wielkość. Wskazania Sądu nie zostały w niniejszej sprawie wykonane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.