II SA/Kr 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Sygn. akt II SA/Kr 218/09 POSTANOWIENIE Dnia 20 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: odrzucić skargę W. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wszczął postępowanie na wniosek Z.S. , zawarty w piśmie z dnia [....] .08.1999r., w sprawie inwestycji polegającej na budowie garażu dwustanowiskowego na posesji przy ul. [....] w K. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 1 września 1999r., znak: [....] , wydanym w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. ustawy prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego garażu, a decyzją z dnia 6 września 1999r., znak: [....] nakazał przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz pisemnego oświadczenia kierownika budowy lub osoby uprawnionej dot. określenia rzędnej wykonanego poziomu 0,00 przedmiotowego garażu. Decyzją z dnia 5.06.2000r. PINB w K. – Powiat Grodzki umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż garaż zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z nieistotnymi odstępstwami polegającymi na poszerzeniu garażu o 0,5 m w kierunku zachodnim oraz nieznacznym podniesieniem poziomu posadzki. Odstępstwa te zostały określone przez projektanta Z.C. jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji oraz mieszczące się w ramach uzyskanej przez inwestora decyzji o w.z. i z.t. Nadto stwierdzono, że inwestycja została zrealizowana przed odebraniem przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu robót. Wskazano, że sama inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi i spływ wód opadowych doprowadzany jest na teren działki inwestora, a wybudowana podmurówka o wys. 0,5 m w całej długości graniczy między posesjami inwestorów i p. S. , co zabezpiecza jego posesję przed zalaniem. Nadto w dniu [....].04.2000r. M.S. przedstawiła oryginał zawiadomienia Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa UMK z dnia [....] .01.2000r., w którym organ architektoniczny poinformował inwestorów, że nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania w/w obiektu. Wobec odwołania Z.S. , który podniósł, iż roboty budowlane były prowadzone do ich zakończenia w dniu 1.09.1999r., o czym zgodnie z faktami inwestorzy zawiadomili PINB oraz zarzucił, iż zawiadomienie o użytkowaniu obiektu ze stycznia 2000r. było bezprawne, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8.02.2001r., nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 i 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przystąpić do użytkowania przedmiotowego garażu można jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie tylko na podstawie zgłoszenia. Tym samym przedmiotowy garaż nie może zostać oddany do użytkowania na podstawie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i nie wniesienia przez ten organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia sprzeciwu w drodze decyzji. W konsekwencji powoływanie się przez organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji o na zawiadomienie z dnia 24.01.2000r. o nie zgłoszeniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego garażu jest bezzasadne jako argument za umorzeniem postępowania. Podobnie bezzasadne są argumenty, które mówią, iż przedmiotowy obiekt w sposób nieistotny odbiega od ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż już samo wdrożenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 - mówi o istotnym odstępstwie i w tym trybie były wydawane w przedmiotowej sprawie orzeczenia PINB. Co więcej organ I instancji nie poczynił żadnych działań w kierunku ugodowego załatwienia sprawy, lecz ograniczył się jedynie do umorzenia postępowania. M.S. i W.P. pismem z dnia [....] lutego 2001r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2001r., znak: [....] , podnosząc, iż sprawa dotycząca budowy garażu została zakończona zawiadomieniem Wydziału Architektury UMK z [....].01.2000r., gdyż naruszenie przepisów prawa budowlanego jakim było wydanie zawiadomienia, a nie decyzji o przyjęciu do użytkowania nie może obciążać inwestora. Wskazano, że sam organ I instancji stwierdził, iż odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę są nieistotne. Konsekwentnie w zaistniałej sytuacji, stosując przepisy k.p.a., nie ma możliwości wyeliminowania z obiegu prawnego dokumentu (zawiadomienia z ....01.00r.), który stanowi dla skarżącej podstawę do użytkowania tego obiektu. Podkreślono także, iż została zawarte ugoda z p.S. , którą skarżąca w całości wykonała. Ponadto w skardze wskazano, iż roboty budowlane wykonane zostały przed ich wstrzymaniem przez organ postanowieniem z dnia 1.09.1999r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 20 marca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W.P. , z powodu nie uzupełnienia jej braków formalnych w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po pierwsze wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie została zawarta ugoda administracyjna pomiędzy nią a Z.S. Otóż jak wynika z akt administracyjnych sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 27.12.1999r., nr [....] o zatwierdzeniu ugody między M.S. a Z.S. zostało uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29.03.2000r., nr [....]. Dalszych starań w celu ugodowego załatwienia sprawy nie poczyniono. Po drugie w całości podzielić należy pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art.50 i art.51 prawa budowlanego. W toku tego postępowania, na podstawie w/w powołanych przepisów, wydane zostały: postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1.09.1999r., nr [....] o wstrzymaniu robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego garażu oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6.09.1999r., nr [....] nakazująca przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z pisemnym oświadczeniem kierownika budowy lub osoby uprawnionej dot. określenia rzędnej wykonanego poziomu 0,00 tego garażu. Zgodnie z art. 54 ust.1 prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Natomiast art.55 prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) jednoznacznie wskazuje, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie) decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Tym samym do użytkowania obiektu można było przystąpić wyłącznie po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie napisał organ odwoławczy, że nie można oddać garażu do użytkowania i go użytkować tylko na podstawie zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i nie wniesieniu przez ten organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia , sprzeciwu w drydze decyzji, gdyż tryb ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Co więcej obowiązujący porządek prawny, w szczególności ustawa o pozwoleniu na budowę, nie przewidywał możliwości (brak podstawy prawnej) do wydawania przez właściwy organ "zawiadomienia" o nie zgłoszeniu sprzeciwu wobec zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ nie miał zatem kompetencji do wydawania takich zawiadomień, zostało ono wydane bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem zasad praworządności i legalności, a w konsekwencji nie może ono wywoływać żadnych skutków prawnych. W zakresie dopuszczenia do użytkowania obiektu prawo przewidywało bowiem dwojakie zachowanie się organu: wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, bądź milczenie organu. Co więcej wobec wydania przez PINB w K. postanowienia z dnia 1.09.1999r. i decyzji z dnia 6.09.1999r. inwestor był zobowiązany do poinformowania o tych faktach organu w zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Okoliczności te bezwzględnie zobowiązywały bowiem organ do wniesienia sprzeciwu wobec wniesionego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Nie można bowiem dopuścić do użytkowania obiektu (wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) wobec którego zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego – ma ono bowiem bezwzględne pierwszeństwo przed postępowaniem o dopuszczeniem do użytkowania obiektu. Jak wskazano w wyroku NSA z 20.06.19996r., sygn. akt SA/WR 2735/95 "w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy." Po trzecie zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniającej w znacznej części. Otóż jak wynika z decyzji organu I instancji przyjął on, że garaż zrealizowany został z nieistotnym odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 22.06.1999r. nr [....] . Jak zapisano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji "odstępstwo polegające na poszerzeniu garażu o 0,5m w kierunku zachodnim oraz nieznaczne podniesienie poziomu posadzki zostało określone przez projektanta Pana Z.C. jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji". Otóż o tym czy coś jest lub nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonej dokumentacji i uzyskanego pozwolenia na budowę decyduje wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie projektant. To organ ma w sposób jednoznaczny ustalić czy obiekt został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji i uzyskanego pozwolenia na budowę, a jeżeli takie odstępstwa występują, to w jakim zakresie i w konsekwencji czy są one istotne, czy nieistotne. Twierdzenia innych podmiotów w tym zakresie (projektanta, architekta, biegłego, inwestora, uczestnika itd.) nie są prawnie relewantne i nie mają wiążącego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia i oceny należą wyłącznie do kompetencji organu administracyjnego. To organ administracyjny musi uzasadnić dlaczego np. przesunięcie usytuowania obiektu o 0,5 m (!) wobec zatwierdzonej dokumentacji i uzyskanego pozwolenia na budowę, uważa za nieistotne odstępstwo. Na koniec wreszcie podkreślić należy, iż postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przy źle określonym kręgu stron postępowania. Podstawowym zadaniem organu I instancji będzie prawidłowe określenie stron przedmiotowego postępowania. Otóż w postępowaniu brały udział bliżej nie określone osoby (osoba?) A.K.J.J. K. Strona postępowania musi być zindywidualizowana z imienia i nazwiska, należy ją zawiadomić o wszczęciu postępowania, umożliwić udział w nim i doręczyć wydaną decyzję. Przytoczonym przypadku nie sposób stwierdzić czy jest to jedna osoba (o jakim imieniu?), czy też kilka osób. Jeżeli powyższe dane pochodzą z wpisu w ewidencji gruntów, organ prowadzący postępowanie powinien zawiadomić organ ewidencję gruntów o niewłaściwym zapisie celem doprowadzenia ujawnionych w ewidencji danych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z informacji udzielonej przez B.D. jego ojciec L.D. zmarł w 1981r. Tymczasem organ I instancji prowadził przedmiotowe postępowanie w 1999r. i w 2000r. z udziałem tego podmiotu i doręczył mu swoją decyzję (!), mimo że osoba ta nie żyła od 18 lat. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem odpowiedzieć sobie na pytanie kto jest stroną takiego postępowania administracyjnego i prawidłowo ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).