II SA/Kr 218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej I.M. kwotę 957 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 grudnia 2016 r., znak [....] , na mocy której organ ten – uchyliwszy wydaną w pierwszej instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. – na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał inwestorowi – I.M. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w M. , gm. B. o garaż w kształcie litery L o wymiarach zewnętrznych 4.00 x 3.48 x 3.60 x 10.0 x 3.70 m wraz z pomieszczeniami znajdującymi się nad nim. Wydanie opisanej wyżej decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 grudnia 2016 r. poprzedzała następująca sekwencja zdarzeń. W dniu 3 kwietnia 2014 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo W.W. z prośbą o "kontrolę budynku garażowego na działce nr [....] w M. w związku z podejrzeniem samowoli budowlanej". W piśmie tym W.W. podniósł ponadto, iż dach budynku garażowego wysunięty jest na jego działkę, co powoduje zalewania działki wodami opadowymi i śniegiem. Zebrana woda nie mieści się do rynny zwłaszcza przy roztopach. W dniu 30 kwietnia 2014 r. uprawnieni inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego na działce nr [....] . Czynności kontrolne prowadzone były z terenu przyległego do przedmiotowej nieruchomości ze względu na nieobecność właściciela działki I.M. Do protokołu z tej kontroli dołączona została dokumentacja fotograficzna. W dniu 19 sierpnia 2014 r. uprawnieni inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzili oględziny na działce nr [....] w M., podczas których ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny rozbudowany w 2003 r. po stronie północno-zachodniej o garaż o wymiarach ok. 4,70 x 3,50m od strony zachodniej i 10,0 x 3,70 m po stronie północnej. Do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny obiektu. W toku postępowania ustalono ponadto, że budynek mieszkalny wybudowali G.G. i J.G. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1989 r., znak [....] , wydanego przez Naczelnika Gminy B. . W dniu 14 stycznia 2000 r. G.G. i J.G. sprzedali nieruchomość (zabudowaną działkę) I.M. Na wspomnianą wyżej rozbudowę budynku mieszkalnego – dobudowę garażu w 2003 r. I.M. nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę; uzyskała jedynie decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 sierpnia 2001 r., znak [....] , o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [....] położonej w M. dla inwestycji budowy garażu. W czerwcu 2006 r. I.M. wymieniła pokrycie dachowe z eternitu na blacho–dachówkę. Remont był prowadzony na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w B. z dnia 4 maja 2006 r. W aktach znajduje się pismo Wójta Gminy B. z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: [....] , w którym stwierdzono, że "przedmiotowy obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy B. , uchwalonego przez Radę Gminy B. Uchwałą Nr XXVII/319/06 z dnia 26 października 2006 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa ... nr 267 poz. 1764 z dnia 13 kwietnia 2007 r. ze zmianami wniesionymi w dniach 24.02.2010 r. Uchwałami Rady Gminy B. Nr XXXl237/10 oraz Nr XXXl238/10 opublikowanymi w Dzienniku Urzędowym Województwa ....Nr 99 poz. 621 i 622 z dnia 24 marca 2010 r. oraz 26.01.2015 r. Uchwałą Rady Gminy B. Nr IV/28/15 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa .... poz. 782 z 17 lutego 2015 r. w zakresie lokalizacji budynku w granicy działki". Decyzją z dnia 30 marca 2016 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał inwestorowi – I.M. rozebranie garażu (w kształcie litery L) o wymiarach zewnętrznych 4,00x3,48x3,60x10,0x3,70m dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce nr [....] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosuje Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Inwestor powinien uzyskać pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego we właściwym organie architektoniczno — budowlanym. Obowiązku tego Inwestor nie dopełnił. Do rozbudowy budynku mieszkalnego nie upoważniała inwestora decyzja Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaznaczył następnie, że inwestor rozpoczął starania w celu zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do wystąpienia o pozwolenie na budowę, ale ostatecznie wniosku o pozwolenie na budowę nie złożył. W tym kontekście organ wskazał na przedłożone przez I.M. zgody sąsiadów na budowę budynku garażowego w granicy działki, postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 21 sierpnia 2001 r. w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji pn. budowa garażu na działce nr [....] w M. i kopię mapy zasadniczej zaktualizowanej w lipcu 2001 r. W ocenie organu z mapy tej wynika, że po stronie północnej budynku znajdowała się wówczas jedynie niewielka przybudówka. Porównanie tej mapy oraz inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego na dz. nr [....] w M. wykonanej w sierpniu 1992r. i mapy wykonanej w 2014 r. pozwala wysnuć wniosek, że rozbudowa nastąpiła po zakończeniu budowy budynku, dlatego dla nowego obiektu (garażu) zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nawiązując do treści powyższego przepisu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że z pisma Urzędu Gminy B. z dnia 16 grudnia 2015 r. wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [....] w M. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w zakresie lokalizacji budynku w granicy działki. Dalej organ ocenił, że rozbudowa jest niezgodna także z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Powołany przepis w ust. 1 wprowadza wymóg zachowania odległości 3 m od ściany budynku do granicy sąsiedniej działki budowlanej. Kolejne ustępy 2 i 3 zawierają wyjątki od zachowania powyższej zasady. Budynek mieszkalny został rozbudowany o część garażową w taki sposób, że nowy obiekt przylega do granicy działki nr [....] . Działka nr [....] jest działką o zabudowie jednorodzinnej. W miejscu rozbudowy ma szerokość ponad 18 m i rozszerza się w kierunku południowym. Na sąsiedniej działce nr [....] nie ma budynku położonego przy granicy działki, który przylegałby do części rozbudowanej. Część garażowa do okapu ma wysokość 5,50 m. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisów dopuszczających zmniejszenie odległości w zakresie sytuowania budynków od granic działek sąsiednich. Również w decyzji Wójta Gminy B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 sierpnia 200l r. wskazano na zakaz sytuowania budynku przy granicy działki. Odwołano się tylko do obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozporządzeniu tym w § 12 również obowiązywał wymóg zachowania odległości 3 m i 4 m (z otworami okiennymi i drzwiowymi) od ściany budynku do granicy sąsiedniej działki budowlanej. Lokalizacja rozbudowy narusza więc obowiązujące przepisy techniczno – budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 14 kwietnia 2016 r. I.M. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 marca 2016 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji o rozbiórce zostało dokonane bezpodstawnie; art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności wyjaśnienie, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku garażowego; art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek podejmować czynności w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów oraz należycie informować obywateli, a tymczasem w przedmiotowej sprawie działania organu wydającego zaskarżoną decyzję pozostają w sprzeczności z działaniami Gminy B. Nadto odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowy garaż został wykonany w warunkach samowoli budowlanej; art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego pominięcie. Odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności, że I.M. przed przystąpieniem do budowy garażu udała się do Urzędu Gminy w B. w celu uzyskania informacji jakich formalności musi dopełnić, aby rozpocząć prace budowlane związane z realizacją spornego garażu. Wówczas w Urzędzie Gminy B. skarżąca została poinformowana jakie dokumenty zobowiązana jest przedłożyć oraz została poinformowana, że rozpoczęcie prowadzenia prac budowlanych może nastąpić na podstawie stosownego zgłoszenia. Następnie po uzyskaniu stosownych dokumentów, w tym zgód od właścicieli sąsiednich działek tj. W.W. oraz S.S. skarżąca, działając zgodnie z uzyskanym wcześniej pouczeniem, dokonała zgłoszenia zamiaru budowy spornego garażu. Rozpoczęcie przez skarżącą prac budowlanych nastąpiło po przedłożeniu przez nią do Urzędu Gminy w B. następujących dokumentów: kopii mapy 1:2000, 1:1000 oraz mapy orientacyjnej; postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. ; pisma Urzędu Gminy w B. ; zgłoszenia robót budowanych do Starostwa Powiatowego w B. ; zgód sąsiadów W.W. oraz S.S. z dnia 23 lipca 2001 roku. I.M. zaznaczyła, że zgłoszony przez nią zamiar realizacji spornego garażu nie został w żaden sposób oprotestowany przez organ administracji publicznej, nie zgłoszono wobec niego bowiem żadnego sprzeciwu. Odwołująca się podkreśliła, że działała w całkowitym zaufaniu do organów administracji publicznej i dokonywała kolejnych czynności przygotowawczych związanych z rozpoczęciem prac budowlanych stosownie do pouczeń uzyskiwanych od tych organów – w tym kontekście powołane zostały art. 8 i 9 k.p.a. Wskazując dodatkowo na występujące – zdaniem skarżącej – nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, skarżąca przedstawiła pogląd, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zrealizowany garaż został wykonany w okolicznościach samowoli budowlanej. Dalej I.M. podkreśliła, że sporny garaż został wybudowany w miejscu, w którym przed jego budową istniała przybudówka, a do jego realizacji wykorzystane zostały "stare" fundamenty pochodzące z tejże właśnie przybudówki. Oznacza to – zdaniem odwołującej się – że w części, w jakiej do budowy spornego garażu wykorzystane zostały już istniejące wcześniej fundamenty, nie może być mowy o popełnieniu przez skarżącą samowoli budowlanej; w konsekwencji nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek rozbiórki ma również charakter nieprecyzyjny. Zdaniem skarżącej, należało też ustalić, czy zrealizowany garaż stanowi faktycznie rozbudowę budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [....] w M. , czy też z uwagi na uprzednio istniejącą w miejscu garażu przybudówkę budowa garażu nie powinna zostać zakwalifikowana do innego rodzaju robót budowlanych, nie zaś do robót polegających na budowie garażu. Odwołująca się zakwestionowała też stanowisko organu I instancji, że niemożliwym jest zalegalizowanie spornego garażu. W jej ocenie sporny garaż spełnia obie przesłanki legalizacji. Zdaniem odwołującej się, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 października 2006 r. nie może mieć zastosowania do spornego garażu, gdyż ten powstał wcześniej. W odwołaniu zakwestionowano też ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., z których wynika, iż sporny garaż narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i – w tym kontekście – zaakcentowano zgodę sąsiadów na jego budowę w granicy. Zdaniem odwołującej się, przed wydaniem decyzji nie ustalono aktualnego stanu faktycznego, a sporządzony z wizji lokalnej protokół nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy proceduralne. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r., znak [....] , uchylił wydaną w pierwszej instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał inwestorowi – I.M. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] w M. , gm. B. o garaż w kształcie litery L o wymiarach zewnętrznych 4.00 x 3.48 x 3.60 x 10.0 x 3.70 m wraz z pomieszczeniami znajdującymi się nad nim. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na dobudowie do narożnika północno – zachodniego budynku mieszkalnego obiektu garażowego wraz z pomieszczeniami znajdującymi się nad pomieszczeniem garażu zastały prawidłowo zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [....] w M. Rozbudowa, odbudowa, nadbudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.b., można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 -31. Analizując treść art. 29 ust. 1 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania) stwierdzić należy, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż o wymiarach 4,00x3,48x3,60x10,0x3,70m nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych zwolnionych na podstawie w/w przepisu prawa z uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Zatem przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z realizacją w/w budynku inwestor zobowiązany był uzyskać stosowne pozwolenie na jego budowę od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Z akt sprawy – zdaniem organu odwoławczego – jednoznacznie wynika, że inwestor – I.M. – w/w obowiązku nie dopełniła. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr [....] w miejscowości M. w dniu 19 sierpnia 2014 r. I.M. sama oświadczyła, iż "część garażową wybudowałam ja, jednak na budowę nie uzyskałam pozwolenia na budowę ani nie dokonałam zgłoszenia". W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy B. , pismem z dnia 9 września 2015 r., znak: [....] , z zapytaniem czy "Urząd Gminy B. w latach 2001-2003 wydawał pozwolenie na budowę w/w garażu na dz. nr [....] w M". W odpowiedzi na w/w pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , pismem z dnia 30 września 2015 r., poinformował, iż w latach 2001 - 2003 nie wydał pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Ponadto [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie podnoszony przez skarżącą fakt, jakoby "po uzyskaniu stosownych dokumentów (...), dokonała zgłoszenia zamiaru budowy spornego garażu" oraz, że "zgłoszony przez skarżącą zamiar realizacji spornego garażu nie został w żaden sposób oprotestowany przez organ administracji publicznej, nie zgłoszono wobec niego żadnego sprzeciwu" – zwrócił się pismami z dnia 28 września 2016 r., znak: [....] , odpowiednio do Starostwa Powiatowego w B. oraz Urzędu Gminy B. z zapytaniem, "czy w latach 2001-2003 dokonane zostało skuteczne zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie garażu na dz. ewid. nr [....] zlokalizowanej w miejscowości M". W odpowiedzi na w/w pisma obydwa organy udzieliły odpowiedzi negatywnej. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro inwestor przedmiotowych robót nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o tryb określony w art. 48 u.p.b. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dalej, że zgodnie z w/w przepisem obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 u.p.b. tj. czy budowa jest zgodna z przepisami planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Zatem gdy w/w przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3. Pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Aby uczynić zadość w/w przepisom u.p.b., organ I instancji w toku prowadzonego postępowania wystosował do Urzędu Gminy B. Wydziału Budownictwa pismo z zapytaniem "czy obiekt w obecnej formie nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. , a w przypadku braku planu, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W odpowiedzi Urząd Gminy B. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym informuje, iż przedmiotowy garaż "narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B. (...) w zakresie lokalizacji budynku w granicy działki". Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem właściwym jest nakazanie jego rozbiórki w związku z naruszeniem przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego (określonych w art. 48 ust. 2 u.p.b.). Organ odwoławczy przytoczył przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że "brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 u.p.b., tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro przedmiotowy budynek nie spełnia pierwszego z warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, można nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego bez przechodzenia do oceny kolejnego z warunków tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Niemniej jednak organ wskazał "na marginesie", iż przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany w granicy działek sąsiednich jest niezgodny z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Dla oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z warunkami, nie ma znaczenia fakt uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na budowę przedmiotowego obiektu w granicach działki. Uzasadniając rozstrzygnięcie reformatoryjne (nadanie sentencji decyzji innego brzmienia) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że "organ I instancji nie dość ściśle określił zakres nałożonego obowiązku" – i zaznaczył, iż przedmiotowa reformacja nie narusza art. 139 k.p.a. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. I.M. zaskarżyła powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu; art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy na nowo, w wyniku czego pominięto wiele zarzutów postawionych w odwołaniu; art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasady reformationis in peius) na skutek wydania rozstrzygnięcia pogarszającego sytuację prawną skarżącej. Naruszenia przepisów postępowania skutkowały – zdaniem skarżącej – naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż jest to jedyna forma likwidacji samowoli budowlanej; art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi sformułowana została argumentacja na poparcie przytoczonych zarzutów, nawiązująca w dużej mierze do zreferowanego wcześniej odwołania. Dodatkowo skarżąca rozwinęła zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius oraz zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi, choć nie wszystkie, okazały się zasadne. W ocenie Sądu orany administracji prawidłowo przyjęły, że podstawą materialnoprawną ich działania w niniejszej sprawie powinny być przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej "u.p.b.") w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Prawidłowe jest również uznanie odnośnych robót za rozbudowę obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [....] w M. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala też stwierdzić jednoznacznie, że rozbudowa ta wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał; dodać przy tym należy, iż – choć w tym przypadku nie byłby to właściwy tryb konkretyzacji prawa do zabudowy – inwestor nie dokonał też zgłoszenia robót. W świetle powyższego należy przyjąć (i tak uczyniły organy administracji), że punktem odniesienia dla prawnej oceny zaistniałej sytuacji i determinantą podejmowanych rozstrzygnięć jest – z zastrzeżeniem, o którym mowa niżej (s. 16) – art. 48 u.p.b. Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi, że: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Zgodzić się należy z zaprezentowaną w decyzji organu odwoławczego – i, jak się wydaje, niekwestionowaną przez stronę skarżącą – wykładnią tego przepisu, w świetle której "obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 u.p.b. tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Zatem gdy w/w przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3." Zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu – zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan ten wraz z innymi aktami prawa miejscowego jest podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązywanie planu miejscowego musi być oceniane w dacie orzekania na podstawie art. 48, tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy (por. M. Rypina, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany –komentarz do art. 48, LEX/el. oraz powołane tam orzecznictwo). Z kolei punktem odniesienia dla oceny, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, są oczywiście wszystkie relewantne przepisy, ale przede wszystkim przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "rozporządzenie"). W zaskarżonej decyzji [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmuje, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyną podstawą takiego ustalenia jest pismo Urzędu Gminy B. , zawierające stwierdzenie, że przedmiotowy garaż "narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw B. (...) w zakresie lokalizacji budynku w granicy działki". W ocenie Sądu odnośne ustalenie organu budzi zasadnicze wątpliwości. Teść wspomnianego pisma Urzędu Gminy B. jest bowiem niejasna. Określenie wymogów usytuowania budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną należy generalnie do materii uregulowanej przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przepisami rozporządzenia. Paragraf 12 rozporządzenia w ust. 1, 3, 5 i 6 wprost wskazuje odległości, które zasadniczo należy zachować, i zarazem ustanawia liczne od nich wyjątki. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie rozwiązanie normatywne oznacza, że ustalenie odległości, o których mowa, tak naprawdę nie następuje w planie miejscowym (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) – plan (decyzja) może jedynie liberalizować wymogi wynikające z rozporządzenia. Gdy plan (decyzja) nie zawierają żadnych postawień w tej mierze, jedynym punktem odniesienia dla oceny prawidłowości usytuowania budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną pozostają przepisy rozporządzenia tudzież inne przepisy techniczno-budowlane. Implikuje to wniosek, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 u.p.b. oceny tej należy dokonać nie w ramach badania przesłanki pierwszej (zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz w ramach badania przesłanki drugiej (zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi). Na gruncie powołanego wyżej pisma Urzędu Gminy B. trudno dociec, jaka jest w rzeczywistości relacja przedmiotowego garażu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można domniemywać – ale na takim domniemaniu nie można oczywiście opierać rozstrzygnięcia sprawy – że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w istocie nie zawiera żadnych ustaleń co do wymaganej odległości budynku od granicy. A, siłą rzeczy, nie można naruszyć ustaleń, których nie ma. Skoro zaś w piśmie Urzędu Gminy B. nie wskazano jakiegoś konkretnego, istniejącego w miejscowym planie zagospodarowania zapisu, z którym przedmiotowy garaż byłby niezgodny, to można przypuszczać, że de facto taka niezgodność nie zachodzi. Ale to przypuszczenie oczywiście również wymaga weryfikacji. Z powyższych względów nie można się zgodzić ze stanowiskiem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kwestia niezgodności przedmiotowego garażu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została przesądzona i że w związku z tym nie ma potrzeby przechodzenia do badania drugiego warunku jego legalizacji, tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Choć kwestię relacji inwestycji do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba jeszcze dokładnie wyjaśnić, wiele zdaje się wskazywać to, że badanie owego drugiego warunku – z uwzględnieniem w szczególności § 12 rozporządzenia – jednak okaże się konieczne. Organ odwoławczy wprawdzie odniósł się do tej kwestii, ale jedynie "na marginesie", toteż trudno uznać, by sprawa była w tym zakresie po raz drugi wyczerpująco rozpoznana (art. 15 k.p.a.) W tym kontekście warto też zauważyć, że nakazu rozbiórki nie uzasadnia każde naruszenie przepisów, lecz tylko naruszenie przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do podnoszonej przez skarżącą w odwołaniu – w kontekście zarzutu nieprecyzyjności nakazu rozbiórki – kwestii wykorzystania fragmentów przybudówki istniejącej na odnośnym gruncie wcześniej. Ponadto sentencja decyzji organu odwoławczego, inaczej niż decyzja organu pierwszej instancji, obejmuje nie tylko garaż, ale także "pomieszczenia znajdujące się nad nim". Organ tej zmiany w ogóle nie uzasadnił, toteż nie sposób dokonać jej oceny. Nie sposób dokonać oceny tej zmiany również z pespektywy art. 139 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie, że "przedmiotowa reformacja nie narusza art. 139 k.p.a." jest niejasne i nie pozwala nawet na zrekonstruowanie stanowiska organu w tej mierze – może ono bowiem oznaczać, że – zdaniem organu – decyzja nie jest wydana na niekorzyść strony odwołującej się, albo że decyzja jest wprawdzie wydana na niekorzyść strony odwołującej się, ale zachodzą wyjątki od zakazu reformationis in peius, przewidziane w art. 139 in fine k.p.a. W tym kontekście można też stwierdzić, że opis przedmiotu ewentualnej rozbiórki jest nieprecyzyjny, a w każdym razie nie do końca skorelowany z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi. Ta niejasność co do przedmiotu ewentualnej rozbiórki nie pozwala definitywnie przesądzić o zasadności zastosowania w sprawie art. 48 u.p.b., choć dotychczas poczynione ustalenia generalnie na to wskazują. Nawiązując do zastrzeżenia zamieszczonego wyżej (s. 12), należy jednak zauważyć, że zmiana trybu postępowania legalizacyjnego na przewidziany w art. 50 i 51 u.p.b. byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby poczynione prawidłowo ustalenia faktyczne uzasadniły wniosek, że doszło do samowolnej rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że dobudowa stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części wybudowanej legalnie (por. M. Rypina, tamże). Powyższe rozważania stanowią zarazem ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w skardze. W szczególności Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 oraz art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, nie spełnia też wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby na obecnym etapie przedwczesna. W ponownym postępowaniu w sprawie organ administracji powinien w pierwszej kolejności ocenić zgodność przedmiotowego garażu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli ocena ta okaże się pozytywna, organ powinien zbadać zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczne jest także poczynienie precyzyjnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do parametrów odnośnego obiektu oraz charakteru "pomieszczeń znajdujących się nad nim". Zwłaszcza przypadku, gdy okaże się konieczne badanie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi przy uwzględnieniu bardziej precyzyjnych ustaleń faktycznych, organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.