II SA/Kr 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółki akcyjnej z siedzibą w C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących rozbiórki - po wznowieniu postępowania l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...]l Spółki akcyjnej z siedzibą w C. kwotę [...]zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 218/18 Uzasadnienie Decyzją z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. udzielił [...] Spółce Akcyjnej w C. pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków garażowych i magazynowych posadowionych na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron i stała się ostateczna. Pismem nadanym drogą pocztową 29 czerwca 2017 r., a które wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2017 r., M. R. wniosła o wznowienie ww. postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr [...], na której posadowiony jest jeden z budynków, którego dotyczyła decyzja z dnia 20 września 2016 r. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę została wydana bez jej zgody, co stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W dołączonym do wniosku oświadczeniu M. R. podała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bowiem od kilku lat nie mieszka pod adresem, na który były kierowane wszystkie przesyłki. Stąd też w aktach sprawy brak jest dowodów doręczeń tych przesyłek, a wszystkie one zostały zwrócone jako awizowane i nieodebrane w terminie. O złożonym przez Spółkę [...] oświadczeniu o przysługującym prawie do budynku na działce [...] dowiedziała się w dniu 30 maja 2017 r. od swego pełnomocnika. Jednocześnie M. R. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 20 września 2016 r. z uwagi na aktualizację przesłanek zawartych w art. 152 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a nadto postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., znak: [...] wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 20 września 2016 r. W ocenie organu po wstępnej analizie wniosku oraz akt przedmiotowego postępowania ustalono, że rozbiórki dokonano bez zgody właściciela budynku, co wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o rozbiórce z dnia 20 września 2016 r. we wznowionym postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła spółka [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wykonana w całości przed wydaniem postanowienia. Nadto spółka podniosła, że decyzja została wydana mimo braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 20 września 2016 r. ze względu na złożenie podania o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu. Spółka zarzuciła także brak wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, w szczególności bezkrytyczną akceptację twierdzeń wnioskodawczyni co do złożenia w terminie podania o wznowienie postępowania, a nadto naruszenie zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podkreśliła, że prace rozbiórkowe budynków zostały zakończone w całości przed dniem doręczenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie spółki M. R. nie dochowała terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, co wynika z pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawczynię. Data udzielenia pełnomocnictwa to 10 kwietnia 2017 r. W pełnomocnictwie wymieniono sygnaturę akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz wskazano, że jest ono udzielone m.in. celem wznowienia postępowania. W ocenie żalącej z treści pełnomocnictwa wynika, że M. R. najpóźniej w dniu jego udzielenia dowiedziała się o decyzji będącej przedmiotem wznowienia postępowanie, a wniosek złożony przez nią w dniu 29 czerwca 2017 r. należy uznać za spóźniony. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 września 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, że brak zgody właściciela obiektów wnioskowanych do rozbiórki czyni prawdopodobnym uchylenie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Wskazał też, że samo zakończenie robót budowlanych nie jest podstawą oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W ocenie wojewody decyzja zezwalająca na wykonanie robót budowlanych wiąże się z nadaniem inwestorowi znacznie większych uprawnień niż tylko prowadzenie prac na budowie, które to uprawnienia mogą być wykonywane do czasu zakończenia wznowionego postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7, art. 8 § 1 art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie zarzutów podniesionych w zażaleniu Spółki wniesionym dnia 19 września 2017 r. 2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na rozbiórkę w sytuacji, gdy decyzja ta została wykonana w całości przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, 3. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wstrzymującego wykonanie pozwolenia na rozbiórkę pomimo braku istnienia przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania, tj. braku prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na rozbiórkę w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na złożenie przez wnioskodawczynię wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem ustawowego terminu, 4. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na rozbiórkę, pomimo braku istnienia przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania, tj. braku wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów, 5. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, gdy tymczasem powinno ono zostać uchylone jako naruszające zasadę trwałości decyzji ostatecznych, 6. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo tego, że organ I instancji zaniechał wszechstronnej, wyczerpującej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zażalenia stanowiło naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca ponownie powołała się na fakt, że prace rozbiórkowe zostały zakończone, stąd wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na dokonanie tych prac jest bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej okoliczności te zostały udowodnione dołączonymi do zażalenia dowodami w postaci fragmentu dziennika rozbiórki i dokumentacją fotograficzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z w/w art. 119 pkt 3 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 ppsa w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga [...] S.A. w C. okazała się zasadna. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy dokonanie rozbiórki budynków w wykonaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na dokonanie tej rozbiórki stanowi przeszkodę do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość, czy też należałoby jednak wydać takie postanowienie w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Wojewoda w postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na rozbiórkę wskazał, że fakt dokonania rozbiórki budynków nie stanowi przeszkody dla wydania tego typu postanowienia, jednocześnie podkreślając, że decyzja zezwalająca na wykonanie robót budowlanych wiąże się z nadaniem inwestorowi znacznie większych uprawnień niż tylko prowadzenie prac na budowie, które to uprawnienia mogą być wykonywane do czasu zakończenia wznowionego postępowania. Wojewoda nie sprecyzował jednak w żaden sposób, na czym polegają owe uprawnienia, których wykonanie miałoby być wstrzymane. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny np. wyrokach: z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2599/15, LEX nr 2342051 oraz z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 308/16, LEX nr 2409660 wskazał, że pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 kpa należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym (także zresztą nie opisując tych skutków), nie można jednak orzeczeń tych odnosić wprost do stanu rozpatrywanej sprawy. Zupełnie bowiem inaczej określane i definiowane mogą być skutki decyzji o pozwoleniu na budowę, a zupełnie inaczej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Samo zakończenie robót budowlanych nie kończy wszak szeroko rozumianego procesu budowlanego prowadzącego aż do legalnego objęcia obiektu w użytkowanie. Po zakończeniu zaś robót rozbiórkowych prostych obiektów garażowych i magazynowych decyzja o pozwoleniu zostaje "skonsumowana" w całości. Wbrew zatem przekonaniu organu odwoławczego, wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę czyniłoby ( w rozpatrywanej sprawie) wstrzymanie jej wykonania bezprzedmiotowym. Pozostając w błędnym przekonaniu co do tej kwestii, organ odwoławczy nie ocenił wiarygodności twierdzeń Spółki dotyczących faktu i daty wykonania rozbiórki, nie odniósł się też do przedłożonych przy zażaleniu dokumentów mających ten fakt potwierdzać. Co prawda dokumentami tymi nie są – jak twierdzi się w skardze – kopia dziennika budowy i dokumentacja fotograficzna, lecz kopie deklaracji podatkowych podatku od nieruchomości za lata 2016 r. i 2017 r., ale właśnie w nich określono diametralnie różny stopień zabudowania działki nr [...] w w/w latach. Podstawowa zatem okoliczność, decydująca o ewentualnym braku przedmiotu rozstrzygania, nie została wyjaśniona. Z powyższych przyczyn zaskarżone postanowienie uznać należy za wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 kpa). Powyższe stwierdzenie daje dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa). Uznając, że jest to niezbędne do ostatecznego zakończenia kwestii wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, uchylono także postanowienie organu I instancji (art. 135 ppsa). Niezależnie jednak od tego warto zwrócić uwagę na fakt, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 152 kpa, powinna być dokonywana w kontekście prawidłowo zidentyfikowanej przesłanki wznowieniowej. W toku postępowania o pozwolenia na rozbiórkę Spółka [...] nigdy nie twierdziła, że dysponuje zgodą M. R. na rozbiórkę części budynku na działce nr [...], twierdziła natomiast, że jest tej części budynku właścicielem. Przedstawiła też dokumenty potwierdzające własność tylko co do działki nr [...]. Tą "nową okolicznością" w sprawie wznowieniowej nie tyle zatem byłby brak zgody na rozbiórkę, lecz brak po stronie Spółki tytułu do części obiektu na działce [...]. To, że właścicielem działki [...] jest M. R. nie ulega kwestii. Nie ulega też kwestii, że budynek, co do zasady, jest częścią składową nieruchomości. Jeśli jednak za miarodajny przyjąć projekt rozbiórki, w którym jako przedmiot rozbiórki nr 3 opisano budynek tylko w niewielkiej części posadowiony poza granicą działki nr [...] (na działce nr [...]), to należałoby udzielić odpowiedzi na pytanie, do której z w/w dwóch nieruchomości budynek ten, jako część składową należałoby przypisać. Dopiero od odpowiedzi na to pytanie zależeć może to, czy zgoda M. R. była, czy też nie była wymagana. Organy, rozważając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, żadnej z wymienionych kwestii nie poddali analizie. Trzeba też wskazać, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, w tym do zarzutu wskazującego na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jeśli organ uznał, że kwestia ta może podlegać badaniu dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku wznowienia, to należało pogląd taki wyartykułować i uzasadnić, zwłaszcza w kontekście wskazanych w zażaleniu konkretnych okoliczności mających świadczyć o spóźnieniu wniosku o wznowienie, a także w kontekście treści art. 61 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.