II SA/Kr 2189/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska AWSA: Mariusz Kotulski (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2004r sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2000 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania i przywrócenia do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j a decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] 08.1999r., a następnie pismem z dnia [....] 11.1999r. J.P. zwróciła się z żądaniem doprowadzenia do stanu pierwotnego zniwelowanego terenu na działce nr [....] . "Istniejący stan owej działki utracą atrakcyjność bezpośrednio graniczącej mojej działki uprawnej, obniża jej zdolność produkcyjną, a zatem i handlową, co wiąże się z roszczeniem o odszkodowanie." Po przeprowadzeniu rozpraw administracyjnych w dniach [....] .12.1999r. i [....] .03.2000r. oraz wykonaniu przez biegłego sądowego z zakresu rolnictwa ekspertyzy w przedmiocie zakresu "szkód na działce właścicielki J.P. w miejscowości S. , Powiat O. , w związku z budową ......." Zastępca Burmistrza Miasta W. decyzją z dnia 6 kwietnia 2000r., nr [....] odmówił wypłaty odszkodowania z tytułu utraty wartości handlowej i użytkowej przez grunt rolny stanowiący działkę nr ewid. [....] , będący własnością J.P. oraz uznał za niecelowe doprowadzenie do stanu pierwotnego gruntu rolnego stanowiącego działkę nr ewid. [....] , pół. we wsi S. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w ramach przygotowywania terenu pod planowane [....] zdołano zniwelować wstępnie grunt na działce nr [....] położonej we wsi S. Spowodowało to interwencję właścicielki sąsiedniej działki nr [....] - J.P. , która uznała, iż mimo rezygnacji przez społeczność lokalną z realizacji planowanej inwestycji, wykonane już prace niwelacyjne spowodowały szkody na jej gruncie i dlatego wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie za utratę zdolności produkcyjnej jej gruntu rolnego oraz o doprowadzenie zniwelowanego gruntu do stanu pierwotnego. W kontekście przeprowadzonych ustaleń oraz sporządzonej ekspertyzy uznano, iż w świetle obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 19 w zw. z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz.78 z późn. zm.) brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania i przywrócenie stanu pierwotnego działki nr [....] . Uznano także, iż zgłoszony w toku postępowania wniosek o wyłączenie z toczącego się postępowania "Urzędu Miejskiego w W. z uwagi na fakt, że jest on stroną w tym postępowaniu" jest oczywiście bezzasadny. W odwołaniu od tej decyzji J.P. (zwana dalej skarżącą) wskazała, iż dla niej jako właścicielki gruntu, problemem jest ciągłe odwadnianie gruntu, jego obsuwanie się, a wraz z tym niemożność uprawy na znacznym odcinku, "gdyż grozi to zsunięciem się maszyn w wykonany wykop. Nadto działka w wyniku zniwelowania gruntu straciła na atrakcyjności." Ponieważ zaś inwestorem był Urząd Miasta W. , winien się on wyłączyć z prowadzenia postępowania i taki wniosek zresztą został zgłoszony. Natomiast ekspertyza biegłego z zakresu spraw rolnych jest stronnicza i w całości skarżąca ją kwestionuje. Tym samym swoje żądanie "tak co do odszkodowania jak i przywrócenia gruntu bezpośrednio przylegającego do mojej własności jest ze wszech miar słuszne i zasadne." W piśmie z dnia [....] .06.2000r. skarżąca uzupełniła swoje odwołanie, w szczególności podnosząc szereg zarzutów do sporządzonej ekspertyzy biegłego. Decyzją z dnia 29 czerwca 2000r., nr Kol. Odw. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i 19 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. "Oznacza to, iż w przepisach prawa materialnego musi znajdować się upoważnienie dla organu administracji publicznej do załatwienia określonej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej." Tymczasem powołane przez organ I instancji przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają dyspozycji upoważniającej organy administracji publicznej do załatwiania objętych hipotezami tych przepisów spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nadto przepisy art. 17 i 19 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mówią jedynie o odszkodowaniu, we wskazanych tam przypadkach, dla właściciela gruntów od zakładu przemysłowego. Prowadzonego na działce nr [....] zakresu robót nie sposób uznać za działalność przemysłową. "W rym stanie rzeczy sprawa uzyskania odszkodowania ma charakter cywilnoprawny, a zatem w przypadku sporu organem właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 czerwca 2000r. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie J.P. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto jedynie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pomijając unormowania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz prawo budowlane. W konsekwencji uważa, iż jej interes nie został uwzględniony i nie może dochodzić swoich słusznych praw, ponieważ sąsiedni grunt nie został przywrócony zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Zgodnie z brzmieniem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także są obowiązane do należytego i wszechstronnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Biorąc pod uwagę treść pism skarżącej i składanych przez nią wniosków (np. żądanie wyłączenia z prowadzenia postępowania "Urzędu Miasta W. " - a więc zorganizowanego zespołu osób, budynków i środków materialno-technicznych służących organowi administracyjnemu do pomocy w realizacji jego zadań, który to Urząd Miasta W. nie był i nie mógł być inwestorem, tak jak i nie prowadził, bo nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego - jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracyjnego) uznać należy, iż skarżąca jest osobą, o niewielkiej znajomości prawa, w szczególności prawa administracyjnego. Dlatego też organy administracyjne prowadzące przedmiotową sprawę, kierując się wskazanymi wyżej zasadami ogólnymi postępowania, winny dołożyć szczególnej staranności w określeniu przedmiotu i zakresu żądania skarżącej na gruncie prawa administracyjnego oraz udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. W całości podzielić należy stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , iż organy administracji publicznej działają na postawie prawa - art.6 k.p.a. Wymaga to zamieszczenia przez ustawodawcę w normie prawa materialnego rangi ustawy obowiązującego stanu prawnego kompetencji dla organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. Organ wydający decyzję administracyjną musi działać w ramach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skarżąca w swoich pismach wszczynających postępowanie administracyjne, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w skardze do sądu administracyjnego konsekwentnie podnosiła dwa żądania: odszkodowania za obniżenie zdolności produkcyjnej i handlowej jej nieruchomości oraz przywrócenie do stanu poprzedniego działki sąsiedniej. Oczywistym jest, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego oczekiwanie skarżącej, aby jej żądania w całości zostały uwzględnione wyłącznie w toku postępowania administracyjnego i przez jeden organ administracyjny są bezpodstawne. Jednak to organy administracji publicznej działając na podstawie art.7 k.p.a. i wyrażonej tam zasady praworządności winny w sposób niewątpliwy określić przedmiot i zakres żądania skarżącej oraz orzec co do całości takiego żądania. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i jej rozstrzygnięciu odniósł się w zasadzie tylko do kwestii żądania przez skarżącą odszkodowania. Poza rozstrzygnięciem Kolegium pozostała kwestia żądania przez skarżącą przywrócenia działki nr [....] w S. do stanu pierwotnego. Zatem Kolegium orzekło tylko co do części rozstrzygnięcia organu I instancji (które odnosiło się do kwestii odszkodowania i przywrócenia do stanu poprzedniego) oraz zarzutów wniesionych przez skarżącą w odwołaniu do Kolegium. W konsekwencji naruszone zostały przez Kolegium art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Odnośnie decyzji organu I instancji wskazać należy, iż wydana ona została przez Zastępcę Wójta Burmistrza Miasta W. , który nie był w obowiązującym na dzień wydania decyzji administracyjnej stanie prawnym organem administracji publicznej - nie mógł zatem wydawać samodzielnie decyzji administracyjnych, a tylko np. z upoważnienia Wójta. Nadto - co również zasadnie wskazało Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - powołane przepisy art. 19 w związku z art. 17 ust. l ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowiły podstawy prawnej dla organu administracji publicznej do orzekania w formie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu lub przywróceniu do stanu pierwotnego gruntu. Ponownie prowadząc organy administracyjne winny więc sprecyzować przedmiot i zakres żądań oraz rozpatrzeć go w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego oraz przyznanych im kompetencji. Należy zatem wziąć pod uwagę wszelkie unormowania mogące mieć tu zastosowanie (skarżąca wskazywała ogólnie np. na unormowania prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, czy też prawa wodnego), a nie tylko ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następnie w tak sprecyzowanym przedmiocie postępowania administracyjnego, zgodnie z przyznaną prawem materialnym kompetencją orzec merytorycznie. Jeżeli norma prawa materialnego nie przewiduje właściwości rzeczowej lub miejscowej dla organu, do którego strona wniosła swoje żądania (w przedmiotowym przypadku - Wójt Gminy W. ) winien on postanowieniem w trybie art.65 § l przekazać sprawę do organu właściwego. W przypadku, gdy stan prawny nie przewiduje drogi administracyjnoprawnej, a więc i kompetencji organu do orzekania w formie decyzji administracyjnej, gdyż np. roszczenia strony dochodzone winny być na gruncie prawa cywilnego, postępowanie administracyjne w tym zakresie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z obrazą art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.