II SA/Kr 219/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r., znak: [...] uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M.W. - odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. , znak [...] z dnia [...] lipca 1997 roku w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości D. , jako podstawę prawną wskazując art. 149 § 3, art. 147 w zw. z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni przedkładając pełnomocnictwo od A.W. oraz domagając się wznowienia przedmiotowego postępowania powoływała się na konieczność ustalenia, czy obiekt nie jest samowolą budowlaną. Wskazywała też , że teren inwestycji znajduje się na obszarze rolnym i leśnym, a sama inwestycja narusza jej interesy. Uwzględniając powyższe oraz materiał zgromadzony w aktach znak [...] uznano, że wniosek został złożony przez osobę nie będącą strona postępowania, zaś przesłanki, na które powołuje się wnioskodawczyni nie odnoszą się jednoznacznie do podstaw wznowienia , o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie wniosła M.W. , działając w imieniu własnym i A W. W odwołaniu zawarto wniosek o zmianę decyzji Starosty B. z dnia [...] 2007 roku znak [...] poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku, ewentualnie zaś - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca wskazywała, że jest posiadaczem działki nr [...] od chwili jej zakupu, ponadto wypełnia obowiązek, nałożony pełnomocnictwem od obecnego właściciela - córki A. W. Zarzucała również, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny, a wykonany obiekt jako samowola budowlana kwalifikuje się do rozbiórki. Po rozpoznaniu powyższego odwołania , decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2007 roku znak [...] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. - uchylono w całości zaskarżona decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podkreślono, że w przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania organ administracji publicznej zobligowany jest do ustalenia, czy żądanie wznowienia opiera się na jednej z przesłanek, określonych w art. 145 § 1 pkt 1-7 k.p.a., oraz czy zostało zgłoszone w terminie, natomiast ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. W tym kontekście stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie zachowania terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, a także co do tego, czy A.W. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ustalono dotąd kręgu stron oraz nie wyjaśniono, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jaki jest status drogi dojazdowej. Postanowieniem Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2007 roku znak [...], po rozpoznaniu wniosku M.W. - pełnomocnika A.W. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. orzeczono o wznowieniu postępowanie zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.P., pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego [...] na działce nr [...] w miejscowości D. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że strona zachowała termin wymagany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także powołała się na ustawową przesłankę wznowienia. Następnie, decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2007 roku znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M.W. - działającej w imieniu A.W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art, 145 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 104 k.p.a. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...]. Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania Wskazano dalej, że dniu [...] czerwca 1997 roku M.P. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego na działce Nr [...] w D. , przedkładając projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami, dowód prawa do dysponowania nieruchomością oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza całość materiałów zarówno w świetle przepisów obowiązujących obecnie, jak i przepisów obowiązujących w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę wskazuje, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Sołectwa Gminy B. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2006 roku. Przedmiotowy budynek jest zlokalizowany na obszarze, oznaczonym symbolem [...]- tereny rolne z podstawowym przeznaczeniem pod grunty orne, trwałe użytki zielone, sady i ogrody, przy czym dopuszcza się zabudowę zagrodową związaną z hodowlą i produkcją rolną. W świetle tego zapisu lokalizacja budynku inwentarskiego na działce nr [...] jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany odpowiada przepisom prawa, jest kompletny posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także został zaakceptowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Ustalono również w oparciu o aktualny wypis z rejestru gruntów, że dojazd do działki, na której zlokalizowano obiekt inwentarski odbywa się prze drogę na działce nr [...], stanowiącą własność Gminy B. Również z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to droga publiczna o kategorii [...], a zatem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniono następnie, że dokonano kontroli przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ustalając, że na dzień dzisiejszy M.W. nie byłaby stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce nr [...], ponieważ jej działka znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu inwentarskiego. Działka nr [...] stanowiąca własność A.W. oraz znajdujące się na niej budynki zlokalizowane są w znacznej odległości od przedmiotowego budynku inwentarskiego. S.W. i M.W. nabyli nieruchomość [...]czerwca 2000 roku, a zatem trzy lata po wydaniu kwestionowanego pozwolenia, co wynika z aktu notarialnego z [...] czerwca 2000 roku Rep. [...] nr [...] i notatki służbowej z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Zatem w świetle obowiązującego prawa budowlanego, jak i art. 28 k.p.a., M.W. - działająca w imieniu A.W. , nie byłaby stroną w sprawie. Ustalono ponadto, że toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na której oparto decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do zarzutu M.W. dotyczącego wydania pozwolenia na budowę na podstawie fałszywych dowodów uznano, że podważenie ich wiarygodności nie zostało dostatecznie udowodnione. Wnioskodawczyni nie przedłożyła stosownych dowodów na tę okoliczność, opinii biegłych, które potwierdzałyby fałszywość projektu budowlanego, zaś same jej wyjaśnienia nie mogą stanowić takiego wystarczającego dowodu. Skuteczne zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby ustalenia faktyczne, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poczynione zostały w oparciu fałszywe dowody, zaś ten fakt musi zostać potwierdzony orzeczeniem sądu lub innego organu. Brak którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje nie wystąpieniem podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Od decyzji organu pierwszej instancji złożyła w terminie odwołanie M.W., , działająca w imieniu własnym i A W. . Wnosząc o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucała, że przedmiotowa inwestycja została wykonana jako samowola budowlana, naruszająca interes prawny skarżących, co potwierdzają ustalenia organu nadzoru budowlanego. Powołana w uzasadnieniu decyzji uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prawomocna, ponieważ została zaskarżona do sądu administracyjnego. Inwestycja nie posiada kompletu dokumentacji projektowej, zastrzeżenia - z uwagi na naruszenie praw autorskich-budzi sam projekt. Ustalenia odnośnie dojazdu do działki nie są trafne, albowiem wpis do rejestru nie przesądza o charakterze działki nr [...]. Zdaniem skarżących, doszło do nielegalnego posiadania tej działki przez Gminę, poprzez zatwierdzenie operatu podziałowego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2006 roku znak [...]. Decyzją Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118zpóźn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości, jak również w punkcie I. - stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...], zezwalająca M.P. na budowę budynku inwentarskiego, wydana została z naruszeniem prawa, oraz w punkcie II.- umorzono postępowanie w sprawie uchylenia decyzji jw. z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nawiązano do zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzutów odwołania, oraz z powołaniem się na szczegółową analizę całości zgromadzonego materiału stwierdzono, że kwestionowana decyzja jest nieprawidłowa, pomimo istniejącej podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jak wyjaśniono, w sprawie niniejszej strona zachowała termin do złożenia wniosku wznowienia postępowania, potwierdził się też zarzut, że bez swej winy nie brała ona udziału w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, ich usunięcie, ustalenie - czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt decyzji ostatecznej, zaś w razie stwierdzenia wadliwości dotychczasowego orzeczenia - doprowadzenie do jej uchylenia oraz wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Decyzje, wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia, wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Ich wystąpienie nie ogranicza dopuszczalności samego wznowienia limituje natomiast możliwość rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powołany przepis określając początek biegu wskazanego w nim terminu nie uzależnia jego rozpoczęcia od tego, czy decyzja została doręczona wszystkim stronom. Pozwolenie na budowę doręczono M.P. w dniu [...] lipca 1997 roku, upłynął już okres dziesięciu lat, a zatem nie można uchylić kwestionowanej decyzji. W takim stanie faktycznym i prawnym, w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia, uniemożliwiającego uchylenie decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku, w związku z czym organy tracą kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] wniosła w terminie M.P. podając, że zaskarża ją w zakresie tiret pierwszego, tj. w części stwierdzającej, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] zezwalająca wyżej wymienionej na budowę budynku inwentarskiego wydana została z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji i skutkujące jej nieważnością, a to : art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 ustawy - Prawo budowlane - poprzez przyznanie przymiotu strony A.W. ; art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez jednostronne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego; art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia; art. 107 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. - poprzez pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 151 § 2 k.p.a. i powołanie jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi M.P. rozwijała powyższe zarzuty w kierunku wykazania braku po stronie A.W. przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzji oraz strony postępowania wznowieniowego, jak również kwestionowała brak uzasadnienia dla przyjętego stwierdzenia wydania decyzji z o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa. Po wniesieniu skargi, decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 roku znak [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - uchylono decyzję własną tego organu z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] w części dotyczącej orzeczenia, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...], zezwalająca M.P. na budowę budynku inwentarskiego, została wydana z naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania podając, że ponowna analiza całości akt sprawy wskazuje , że zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej orzeczenia o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie przedłożonych przez M.P. dokumentów stwierdzono bowiem, że A.W. w dniu wydania pozwolenia nie była stroną postępowania. Ówczesnym właścicielem działki nr [...] był T.M. , który uczestniczył w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. A.W. nabyła działkę nr [...] w dniu [...] 2000 roku, na podstawie umowy sprzedaży i darowizny, a zatem kilka lat później, niż wydano pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak [...] M.W. i A.W. domagały się jej uchylenia w całości i utrzymania w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku. Skarżące zrelacjonowały przebieg postępowania, wskazując też, że powiadomiły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o samowolnym wzniesieniu przedmiotowego budynku inwentarskiego. Zarzucały, że Wójt Gminy B. , chcąc bronić inwestora przed skutkami prawnymi samowoli budowlanej wydał decyzję z datą wsteczną lub przerobionym numerem działki. Teren inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1992 roku posiada inne przeznaczenie . Ma nim być strefa ochronna obok terenów leśnych oraz zalesianie lub rolnictwo, co potwierdza postanowienie Wójta Gminy B. z [...] maja 2000 roku. Zgodnie z ustaleniami organu nadzoru budowlanego inwestycja była realizowana bez powiadomienia właściwych organów o zamiarze budowy, bez powołania kierownika budowy, inspektora nadzoru i bez prowadzenia dziennika budowy. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana niezgodnie z przepisami miała na celu obronę samowoli budowlanej. Słusznie zatem Wojewoda w decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Argumentacja M.P. , która doprowadziła do jej uchylenia jest błędna i pozbawiona znaczenia, bowiem okoliczności, podniesione przez inwestora były znane organowi w chwili wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku, a żadne nowe nie zaistniały. Skarżące wskazywały, że udowodniły oddziaływanie budynku na ich interes prawny, a także, że nie brały bez swojej winy udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co potwierdził Wojewoda w decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku. Zaznaczały, że na podstawie art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jeśli Starosta nie uznał skarżących za strony, mógł wznowić postępowanie z urzędu, co skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżące wskazywały nadto, że w sprawie niniejszej Wojewoda wydał dwie decyzje całkowicie ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich była zasadna, zaś druga skutkuje pozbawieniem skarżących możliwości obrony praw, pomimo że nie zaistniały nowe okoliczności lub zdarzenia, przemawiające za zajęciem innego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosiło o jej oddalenie. Wskazał, że jego pierwotna decyzja została zweryfikowana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem uwzględnił zarzut dotyczący bezpodstawnego uznania A.W. za stronę w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. O ile bezsprzecznie nie była ona stroną tego postępowania, nie mogła być spełniona przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie można zatem było orzec o naruszeniu prawa. Natomiast jako prawny następca strony postępowania o pozwolenie na budowę, skarżąca została uznana za stronę w postępowaniu wznowieniowym. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 roku sygn. akt II SA/Kr 219/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak [...], zaś rozpoznając złożona przez A.W. zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola ta dotyczy legalności aktów administracyjnych, które wydano w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] . Kontrola ta ma w sprawie niniejszej dodatkowo pewna specyfikę związaną z zaskarżeniem decyzji wydanej w ramach uprawnień autokontrolnych organu drugiej instancji Zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. - organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej który ją wydał, "stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego" (tak komentarze do art. 54 p.p.s.a.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis" , W-wa 2005 , str. 250; J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., str. 106; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., Zakamycze, 2006, wyd. U.; nadal aktualna uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 , ONSA 1999/4/120 ). Uprawnienia z art. 54 § 3 p.p.s.a. wykonywane są w granicach sprawy, zaś weryfikacja przez organ administracji publicznej w tym trybie własnej, zaskarżonej do sądu decyzji następuję wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zgodności z prawem uprzednio wydanego aktu poprzez : uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego ( tak m. in. tak komentarze do art. 54 p.p.s.a T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis" , W-wa 2005 , str. 250 - 253). Tryb autokontroli może również być stosowany w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach oraz w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Tak wydana decyzja podlega kontroli sądowej, przy czym w przypadku jej eliminacji z obrotu prawnego wyrokiem na skutek uwzględnienia skarg ( uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności ) organ traci uprawnienia do ponownego stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś przekazaniu do rozpoznania sądowi podlega skarga , której wniesienie poprzedziło postępowanie związane z zastosowaniem środków autokontroli ( por. tak m. in. tak komentarze do art. 54 p.p.s.a T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis" , W-wa 2005 , str. 254,257-258 ). Treść art. 54 § 3 wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione tak wszystkich zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Ponowne wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a następuje zgodnie z zakresem zaskarżenia. Oceniając zakres zaskarżenia należy mieć jednakże przedmiot sprawy determinujący podzielność samego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki . Wymogi każdej decyzji określone zostały w art. 107 §1 i § 3 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na takie elementy decyzji jak : wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie i uzasadniania. Powołanie podstawy prawnej polega na podaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu lub określonych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, w tym dających organowi kompetencję do jej rozstrzygania Jest ono określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją, zaś stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu , albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Osnowa decyzji określana jest też jako wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego - w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. W uzasadnieniu decyzji podaje motywy w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie sprawy zawarte w decyzji może mieć charakter podzielny lub niepodzielny, co z kolei pływa na kwestię zakresu zaskarżania. Podzielność ta występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Jest ona przy tym możliwa, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ma charakter podzielny wniesienie środka zaskarżenia co do jednego z zawartych w niej samodzielnych elementów pozostaje bez wpływu na pozostałe, które pozostają poza zakresem zaskarżenia i stają się ostateczne. W sytuacji, w której pomimo wyodrębnienia w decyzji określonych elementów rozstrzygnięcie w niej zawarte jest ze swej istoty niepodzielne, wniesienie środka zaskarżenia co do któregokolwiek z nich odnosi skutek względem pozostałych elementów. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 roku znak [...] została wydania z naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego, co następuje jednakże z przyczyn innych niż będące przedmiotem zarzutów skargi. Podstawa powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana ostała wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższa decyzja nie budzi zastrzeżeń od strony formalnej z uwagi na jej wydanie bez zastosowania procedury z art. 54 §1 i 2 p.p.s.a. pomimo wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego złożoną w terminie skargą M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...]. W doktrynie przyjmuje się słusznie, że zastosowanie trybu z art. 54 § 3 p.p.s.a. winno nastąpić po złożeniu skargi, a przed wyznaczeniem rozprawy. Nie jest natomiast warunkowane uprzednim przekazaniem sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, zaś o ile a organ w ramach autokontroli uchyli poprzednią i wydana nową decyzję bez zachowania procedury przewidzianej w art. 54 §1 -2 p.p.s.a., zbędnym jest wydawanie postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( por. komentarze do art. 54 p.p.s.a. : T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis", W-wa 2005 , str. 249 ). Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie prawa polega przede wszystkim na tym, że zaskarżona decyzja tylko pozornie uwzględnienia w całości skargę M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...]. Pozostawiając w tym zakresie poza rozważaniami merytoryczną zasadność poszczególnych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, czy prawidłowość przebiegu w tych wypadkach postępowania, trzeba zauważyć, że rozstrzygniecie zawarte decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] w sprawie pozwolenia M.P. na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości D. ma charakter niepodzielny. Taki też charakter ma rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2007 roku znak [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] . W osnowie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] zawarto także jedno niepodzielne rozstrzygnięcie, którym z uwzględnieniem specyfiki orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po pierwsze - uchylono zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2007 roku znak [...] oraz po wtóre, w pkt l.-II. rozstrzygnięto sprawę poprzez stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] zezwalająca M.P. na budowę budynku inwentarskiego, wydana została z naruszeniem prawa ( pkt l. ) przy jednoczesnym umorzeniu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji jw. z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. ( pkt II.). W tej sytuacji, jeżeli nawet w skardze M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] użyto sformułowania , że wyżej wymieniona zaskarża ją w zakresie tiret pierwszego, tj. w części stwierdzającej, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] zezwalająca jej na budowę budynku inwentarskiego wydana została z naruszeniem prawa, z uwagi na niepodzielność rozstrzygnięcia należało poddać kontroli i reformacji kompleksowo całą decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...], czego nie uczyniono wydając zaskarżoną decyzję. Ujmując dalej, analizowane zagadnienie od strony merytorycznej nie można nie dostrzegać, że decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2007 roku znak [...] była dla M.P. korzystna w tym sensie, że stwierdzała nie tylko nieistnienie podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] wobec braku przymiotu strony podmiotu inicjującego postępowanie wznowieniowe , czy nieudowodnienia by przedmiotową decyzję wydano na podstawie fałszywych dowodów ( art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.), ale dodatkowo, po analizie zgromadzonego materiału potwierdzała prawidłowość zawartego w niej rozstrzygnięcie na gruncie przepisów prawa obowiązujących poprzednio i aktualnie . W przeciwieństwie do powyższego, ani rozstrzygnięcie , ani uzasadnienie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] nie jest dla M.P. korzystne, zaś kwestionując ją przez wniesienie skargi, wyżej wymieniona podnosiła nie tylko zarzuty, które uwzględniono wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie tej decyzji świadczy jedynie o uwzględnieniu zarzutów matarialnoprawnych i procesowych dotyczących kwestionowanego ustalenia, że A.W. w dacie wydania decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...] była stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości D. Organ drugiej instancji pozostawił jednakże poza rozważaniami inne istotne zarzuty, na co naprowadza wielowątkowe uzasadnienie skargi, l tak, w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, czy A.W. jako następca jej poprzedników prawnych - w tym T.M. , ma legitymację matarialnoprawną i może skutecznie żądać wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] lipca 1997 roku znak [...], nie podano też przyczyny, dla której uznaje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Do takich właśnie wniosków, pomimo uwzględnienia skargi prowadzi bowiem pozostawienie bez zmian w osnowie decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] pkt II. o umorzeniu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji jw. z przyczyn określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Warunkiem uznania, że skargę uwzględniono w całości było także rozważanie w kontekście zarzutów nawiązujących do kwestii stron postępowania zwykłego i wznowieniowego sytuacji oraz statusu M.W. , która w postępowaniu administracyjnym zgłaszała udział w sprawie nie tylko jako pełnomocnik A.W. , ale także w imieniu własnym. Świadczy o tym dobitnie treść pisma M.W. do Urzędu Gminy w B. z daty [...] stycznia 2007r. oraz składanych w toku instancji odwołań z dat [...] maja 2007 roku i [...] października 2007 roku, w których przy oznaczeniu skarżących wymieniono M.W. działającą w imieniu własnym oraz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego jej przez A W. W opisanej sytuacji nie można zatem uznać, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2008 roku znak [...] Wojewoda działając w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. uwzględnił skargę M.P. na decyzję własną z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...] w całości, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. W zaistniałym stanie faktycznym nie jest dopuszczalna ocena zarzutów podnoszonych przez A.W. w skardze inicjującej niniejsze postępowanie. Mają one bowiem bezpośredni związek z kontrolą rozstrzygnięć wydanych uprzednio w toku postępowania administracyjnego, które mogą zostać poddane ocenie w ramach rozpoznania skargi M.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...], którą należy przedstawić w trybie art. 54 §1 - 2 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Pełnomocnik skarżącej pouczony na piśmie w zawiadomieniu przed rozprawą o treści art.200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożył wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.