II SA/Kr 219/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu T. N. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K. RUT.477.211.2025 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przebudowę urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. znak: KK.ZUT.477.32.2025.KŚ/KN Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3, art. 389 pkt 6, art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 472c w związku z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit c i art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087) oraz art. 104, art. 107 § 1 - § 3 oraz art. 189b i 189d k.p.a. wymierzył T. N. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie[...]) za przebudowę, w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 5 lutego 2025 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, poniżej wymienionych stawów położonych w miejscowości M. obręb [...] M. 1. Staw "[...] nr ew. działki [...]; (powierzchnia 5 500,0 m2) 2. Staw "[...]"; nr ew. działki [...]; (powierzchnia 6 500,0 m2) 3. Staw "[...]" nr ew. działki [...]; (powierzchnia 23 500,0 m2) Organ podał, że ww. karę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na wskazany w decyzji rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 lutego 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia T. N. i K. N. administracyjnej kary pieniężnej za przebudowę, w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 5 lutego 2025 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ww. stawów położonych w miejscowości M. obręb [...] M. O wszczęciu postępowania administracyjnego organ zawiadomił każdą ze stron odrębnymi pismami z dnia 6 lutego 2025 r. Organ ustalił, że nie została wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów objętych niniejszym postępowaniem. Również strony nie przedłożyły dowodów na posiadanie takiego pozwolenia. W aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa, uwzględniająca nazwy stawów wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił przebieg postępowania, w tym postępowania dowodowego, wskazując, że na zebrany w sprawie materiał dowodowy składają się: dokumenty i kopie dokumentów pochodzących od innych organów/służb, dokumentacja fotograficzna, zeznania świadka, a także materiały przesłane przez B. S. oraz dokumenty pochodzące z akt prowadzonych przed organem innych postępowań numer: [...] i [...] Opierając się na ww. materiale dowodowym organ uznał, że w nin. sprawie doszło do przebudowy stawów. Zmianie uległy następujące parametry użytkowe stawów P. [...] i [...] - wielkość i głębokość: powierzchnia lustra wody i średnia głębokość stawu, mające wpływ na jego pojemność, temperaturę wody, a także na możliwości wykorzystania - zmiana wywołana poprzez wykonanie przekopu grobli w celu odprowadzenia wody ze stawów, wypompowywanie wody ze stawów, wkopywanie rur, odprowadzających wody ze stawów oraz zasypywanie dna stawów, a także składowanie mas ziemi i gruzu na skarpach stawów i na dnie, skutkująca zmianą linii brzegowej stawów oraz okresowym brakiem wody w stawach, - lokalizacja i dostęp: dostęp do stawu - zmiana wywołana przez nasypywanie, przekopywanie i rozjeżdżanie ciężkim sprzętem budowlanym korony grobli stawów, - zasilanie w wodę: źródło wody, sposób jej doprowadzania i odprowadzania mają wpływ na stabilność poziomu wody i możliwość zarządzania nią - zmiana wywołana przez zmianę warunków przepływu wód w stawach (za pismem [...] z dnia 7 lutego 2024 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie), spowodowaną bezpośrednio przez wykonanie przekopu w grobli celem spuszczenie wody ze stawu, przez wypompowywanie wody przy pomocy czy to wozu strażackiego czy to pojedynczej pompy, przez zakopywanie rur odprowadzających wodę ze stawu, przez nienależyte utrzymanie mnichów, - przeznaczenie: cel użytkowania stawu (np. hodowla ryb, rekreacja, retencja wody) determinuje wymagania dotyczące jego parametrów - z powodu prowadzonych na stawach prac, przestały one pełnić funkcję rekreacyjną, nie jest tam już prowadzona hodowla ryb (ostatnia informacja o tym, że w stawie [...] i w Stawie [...] były ryby pochodzi z 29 lutego 2024 r. - tak w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 marca 2024 r.), dziko żyjące zwierzęta nie mają możliwości bytowania na stawach, - stan urządzeń wodnych: stan grobli, śluz, upustów, szczelność dna i inne elementy techniczne decydują o bezpieczeństwie i efektywności funkcjonowania stawu - zmiana wywołana poprzez nasypywanie, przekopywanie i rozjeżdżanie ciężkim sprzętem budowlanym korony grobli, nadsypywanie korony grobli i skarpy stawów oraz przez nienależyte utrzymanie mnichów, - stan techniczny: stan techniczny urządzeń wodnych, szczelność dna, stan roślinności i zwierząt wodnych to elementy, które wpływają na jakość wody i ogólną kondycję stawu - z powodu prowadzonych na stawach prac na stawach nie jest już prowadzona hodowla ryb, dziko żyjące zwierzęta (wodne ale i ptactwo) nie mają możliwości bytowania na stawach, skutkiem osuszania stawów (wypompowywania z nich wody) jest brak występowania roślinności wodnej, dno stawów porasta trawą. Organ wskazał, że nie dysponuje dowodami na zmianę parametru jakim jest rodzaj podłoża, jednak biorąc pod uwagę to, że wszystkie inne parametry użytkowe stawów objętych niniejszym postępowaniem uległy zmianie, nie wydaje się to być przeszkodą dla stwierdzenia faktu dokonania przebudowy tych stawów. Z uwagi na powyższe organ uznał sięganie do opinii biegłego/ekspert za zbędne. Organ zrezygnował z przeprowadzania ekspertyzy geodezyjnej i z dokonania pomiarów hydrograficznych. Ponadto organ w momencie wszczęcia postępowania nie dysponował żadnymi ekspertyzami, dlatego nie istniał punkt odniesienia do porównań, dla ewentualnej ekspertyzy wykonanej według stanu na 2025 r.. Za wiarygodne organ uznał zeznania świadka złożone w dniu 28 lutego 2025 r., że "w każdym z tych 3 stawów był mnich, mnichy były powyrywane wtedy jak została spuszczana woda ze stawu [...], wtedy zostały zniszczone mnichy, w [...] jest mnich". Oceniając materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, organ uznał, że nie mają znaczenia dla wykazania ziszczenia się przesłanek wykonania urządzenia wodnego w postaci przebudowy stawów: - dołączony przez pełnomocnika stron na rozprawie wydruk protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie o wykroczenie z art. 476 ust. 1 oraz 477 pkt 7 ustawy Prawo wodne, prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla K. Ś. w K.; - dołączona przez pełnomocnika stron na rozprawie mapkę, na której świadek zaznaczył mnichy; - dołączona do akt sprawy kopia Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego di sygn. II SA/Kr 3/25; - zacytowane przez organ pytania i odpowiedzi widniejące w protokole przesłuchania świadka; - ekspertyza mgr. inż. T. C.. Organ nie dał również wiary tłumaczeniom pełnomocnika stron, jakoby działania mające miejsce na stawach objętych niniejszym postępowaniem miały na celu wykonanie decyzji nakazującej usunięcie z terenu tych stawów odpadów. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał i potwierdza, że dla okresu objętego niniejszym postępowaniem: - nie istniała decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów: P. , P. K. i D. (strony przed przystąpieniem do przebudowy stawów nie uzyskały stosownego pozwolenia wodnoprawnego); - istniały urządzenia wodne czyli stawy: pomimo tego, iż parametry techniczne tych stawów ulegały zmianie, w tym ze stawów okresowo odprowadzana i wypompowywana była woda, w żadnym stopniu nie oznacza to jednak, że urządzenia te utraciły swa funkcję czy też byt i znaczenie w świetle przepisów prawnych. Stawy, jako urządzenia wodne, mają do spełnienia określone funkcje, wskazane przepisami Prawa wodnego. Ich utrzymanie również podlega reglamentacji administracyjnoprawnej, nakładając określone obowiązki na właścicieli tych urządzeń. Idzie za tym m. in. obwarowanie przebudowy urządzenia wodnego obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; - prace mające miejsce na ww. stawach nosiły znamiona przebudowy urządzenia wodnego - przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 pr. wodn. stosuje się odpowiednio do przebudowy tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że Strona poprzez działanie takie jak np. wypompowywanie wody ze stawów oraz przekopywanie grobli stawów celem odprowadzania wody ze stawów nie prowadziła robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z uwagi na powyższe wyłączenie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4in fine pr. wodn. Nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 472aa ust. 1 pkt 2) pr. wodn., pozwalające na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 472aa ust. 3 ww. ustawy, przy jednoczesnym braku podstaw do zastosowania art. 189e i 198 f k.p.a. Wymierzając administracyjną karę pieniężną stosownie do treści art. 189d k.p.a. wziął pod uwagę następujące okoliczności: - wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, - częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, - uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe. Jak podał organ, zgodnie z art. 472aa ust. 3 pr. wodn. w przypadku wykonania (w tym przebudowy) urządzenia wodnego (w tym stawu) wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi od 5 000,00 zł do 1 000 000,00 zł. Określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej na [...] zł organ działał w warunkach uznania administracyjnego. Łączna ocena wskazanych wyżej okoliczności w kontekście dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej doprowadziła organ do wniosku, że nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. N.. Decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.211.2025, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 472c oraz art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji ustalono, że działka ewidencyjna nr [...] formalnie nie istnieje. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zatem błędne było ustalenie organu pierwszej instancji, że Staw P. objęty niniejszym postępowaniem jest zlokalizowany na działce nr [...]. Tymczasem Dyrektor ZZ w K. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w kolejnych pismach sporządzanych w toku sprawy, wreszcie w zaskarżonej decyzji identyfikował przedmiot sprawy w części dotyczącej Stawu P. jako zlokalizowanego na działce ewidencyjnej o numerze [...], wywodząc z tego faktu ustalenia istotne chociażby dla określenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę, że na rozprawie administracyjnej w dniu 28 lutego 2025 r. T. N. złożył oświadczenie, że przekazał część stawu P. na rzecz Powiatu K.. Informacja ta powinna być poddana analizie organu pod kątem ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, na których zlokalizowany jest jeden ze stawów objętych postępowaniem. Brak ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji stanowi w ocenie organu II instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które w połączeniu z innymi naruszeniami uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego ujawniona zmiana stanu faktycznego, wynikająca z podziału działki nr [...] na trzy nowe działki ewidencyjne rodzi uzasadnione wątpliwości co do zachowania przedmiotowej (ewentualnie podmiotowej) tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu l instancji z dnia 14 lipca 2025 r. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności dokona weryfikacji, których działek ewidencyjnych dotyczą działania w zakresie przebudowy urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a po aktualizacji zakresu sprawy zawiadomi o tym strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ podał, że zdefiniowanie pojęcia "przebudowa urządzenia wodnego" jest kluczowe w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy zaszła przesłanka uzasadniająca wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Organ pierwszej instancji trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa Prawo wodne nie zawiera legalnej definicji wyrażenia "przebudowa" urządzenia wodnego. Należało w związku z tym odwołać się do mającej pierwszeństwo wykładni językowej prawa, znanej też jako wykładnia słownikowa. Przyjęta przez organ I instancji definicja przebudowy urządzenia wodnego, tj.: "przebudowa urządzenia wodnego to ogół czynności i działań skutkujących zmianą parametrów użytkowych już istniejącego urządzenia wodnego, a niebędących jednocześnie czy to wykonaniem, odbudową, rozbudową, nadbudową, rozbiórką czy też likwidacją tego urządzenia" jest jednak tylko częściowo poprawna. Wątpliwości budzi zawarcie w niej odniesienia do niedookreślonego pojęcia "parametry użytkowe". W orzecznictwie "sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o przebudowie urządzenia wodnego można mówić wówczas, gdy zakres prac obejmuje jego poszerzenie, pogłębienie oraz inne prace, które nie zmierzają do zmiany jego charakteru. Nie jest natomiast przebudową całkowita zmiana parametrów i charakteru urządzenia. Z kolei "parametr" w języku polskim to zmienna, którą (podkreślając odmienną jej rolę w porównaniu z innymi zmiennymi) przyjmuje się za stałą w danej sytuacji (por. wyrok NSA z 26 września 2023 r., III OSK 2762/21). Zatem, w ocenie organu odwoławczego w przypadku przebudowy urządzenia wodnego powinno się mówić o zmianie parametrów stanowiących wielkości charakterystyczne dla danego urządzenia wodnego, decydujących o jego budowie. Za częściowo zasadne organ odwoławczy uznał zarzuty w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, gdyż wskazana przez organ I instancji zmiana niektórych "parametrów użytkowych" stawu, takich jak np. dostęp do stawu w postaci dróg dojazdowych, stan roślinności i zwierząt wodnych (str. 3-4 uzasadnienia) dotyczy raczej sposobu eksploatacji (użytkowania) stawu w rozumieniu utrzymywania urządzeń wodnych (art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne), a nie w zakresie przebudowy jego konstrukcji. Sama, często niepożądana, zmiana funkcji stawu świadczy raczej o nienależytym utrzymywaniu tego urządzenia wodnego w rozumieniu art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne niż o jego przebudowie, choć może być konsekwencją dokonanej przebudowy, zwłaszcza, jeżeli przebiegła ona z naruszeniem wymogów prawnych określonych w ustawie Prawo wodne. Określając wytyczne w zakresie wykładni ww. przepisów na podstawie art. 138 §2 a k.p.a. organ odwoławczy podał, że za przebudowę stawu ziemnego jako urządzenia wodnego należy uznać zmiany w budowie wielkości charakterystycznych decydujących o konstrukcji stawu. Tymi charakterystycznymi parametrami stawu ziemnego są przykładowo: powierzchnia całkowita i pojemność stawu, wymiary i kształt czaszy stawu (długość, szerokość, głębokość) oraz elementów dodatkowych (np. groble, wyspy, kładki); ukształtowanie terenu w czaszy stawu, rzędne dna i korony grobli stawu; kąt nachylenia skarp i grobli; materiał budulcowy gruntu i parametry geotechniczne dna i skarp stawu; sposób stabilizacji dna, skarp stawu; wyposażenie stawu w niezbędną infrastrukturę techniczną typu przepusty (w tym mnichy), rowy opaskowe, przelewy, zastawki (budowle piętrząco-zrzutowe). Zmiana rzędnych wysokościowych fragmentu czaszy stawu, polegająca na nadsypywaniu określonej części dna lub biegów stawu stanowi zatem przebudowę tego urządzenia wodnego. Podobnie należy zakwalifikować spowodowaną robotami ziemnymi zmianę polegającą np. na ingerencji w pozostałe techniczne parametry takie jak długość, szerokość czaszy stawu (co wpływa na lokalizację punktów narożnych stawu), wykonanie przekopów w groblach, zmianę lub wręcz likwidację przepustów (w tym mnichów) i inne zmiany elementów konstrukcyjnych stawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki występujące w uzasadnieniu faktycznym decyzji oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z oględzin stawów organ podał, że w toku postępowania organ I instancji uprawdopodobnił, ale nie ustalił jednoznacznie, na czym polegała przebudowa stawów, tzn. jakie parametry i którego ze stawów uległy zmianie rozumianej jako przebudowa urządzenia wodnego wskutek działań podejmowanych przez stronę. W toku postępowania nie sporządzono np. szkicu, z którego wynikałoby, jakie konkretnie działania i gdzie podjęła strona dokonując przebudowy stawu. Opisując przekopanie czy też zniszczenie grobli (str. 12-13, str. 28 uzasadnienia decyzji) nie umiejscowiono tej grobli, nie dołączono wskazujących na to konkretne działanie zdjęć, mapy lub szkicu lokalizującego dokonaną przebudowę. Samo stwierdzenie, że w obrębie stawów prowadzone były roboty ziemne bez doprecyzowania, jakie elementy i w jakim stopniu uległy przebudowie, nie jest wystarczające. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że błędne i sprzeczne z logiką są ustalenia organu pierwszej instancji polegające na tym, że działania skarżącego skutkowały zmianą lokalizacji stawu, podczas gdy możliwa jest zmiana takich parametrów stawu, jak współrzędne jego punktów narożnych i pozostałych punktów charakterystycznych dla danego urządzenia wodnego, np. mnichów. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin. Organ pierwszej instancji uzasadniał to tym, że postępowanie dotyczy zamkniętego okresu od 1 stycznia 2024 r. do 5 lutego 2025 r., jednak materiały, jakie docierały do organu już po wszczęciu postępowania w dniu 6 lutego 2025 r. mogły świadczyć o tym, że działania naruszające ustawę Prawo wodne są kontynuowane. Co więcej, możliwa jest w toku postępowania zmiana poprzez rozszerzenie zakresu sprawy, pod warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym należytego poinformowania stron o zakresie nowego, zmienionego przedmiotu sprawy. Ponadto obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji. Ustaleń tych nie zastąpi przywołanie wyników działań innych organów. Tym bardziej, jeżeli o przeprowadzenie dowodu z oględzin wnosi strona, wobec której toczy się postępowanie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Nie powinno się również bagatelizować dowodu z oględzin poprzez akcentowanie jego fakultatywności. Protokół z oględzin sporządzony zgodnie z wymogami art. 68 § 1 k.p.a., przy udziale stron postępowania, który szczegółowo obrazowałby, także fotograficznie czy na szkicu sytuacyjnym, aktualną sytuację. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć włączenie do materiału dowodowego operatu wodnoprawnego z 2005 r., który był załącznikiem do wniosku w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14 listopada 2005 r., znak: OS.62233/56/05/JM, w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie wód - piętrzenie wód w stawach P., P. K., M., D. i Ostatnim oraz odprowadzenie wody ze stawów do cieku za pomocą istniejącego mnicha, ze względu na możliwość zawarcia w nim informacji dotyczących np. budowy stawów i sposobu ich zasilania w wodę, które mogą okazać się cenne jako materiał porównawczy względem aktualnego stanu faktycznego stawów. Jak podał organ, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się organ I instancji kilkukrotnie informował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Uczynił to pismami z dnia 18 marca 2025 r. (doręczono 25 marca 2025 r.), z dnia 15 kwietnia 2025 r. (doręczono 23 kwietnia 2025 r.) oraz pismem z dnia 21 maja 2025 r. Zawiadomienie z dnia 21 maja 2025 r. zostało wysłane pełnomocnikowi stron w formie e-doręczenia. W aktach sprawy brak jest jednak elektronicznego potwierdzenia odbioru tej przesyłki, w związku z czym w tym zakresie, tj. co do dowodów zgromadzonych w sprawie od dnia 16 kwietnia 2025 r. zarzut odwołania jest częściowo zasadny. Od dnia 16 kwietnia 2025 r. do organu wpłynęły m.in. materiały od mieszkańców, m.in. B. S., zawierające dokumentację fotograficzną i filmową. W świetle uwzględnienia zarzutu strony, że była ona pozbawiona czynnego udziału w tym stadium postępowania i nie wypowiedziała się co do wartości dowodowej tych materiałów, oparcie się na faktach w nich wskazanych stanowiło naruszenie zasad postępowania. Organ wskazał, że z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a., materiały fotograficzne i filmy pochodzące od mieszkańców obrazujące działania podejmowane na stawach mogą być dowodem w sprawie, niemniej ich wartość dowodowa zostałaby istotnie wzmocniona, gdyby osoby te - jak również osoby zamieszkujące w bezpośrednim sąsiedztwie rzeczonych stawów - zostały powołane w sprawie w charakterze świadków. Protokoły z ich zeznań, uzyskanych zgodnie z wymogami k.p.a., z zagwarantowaniem stronom postępowania czynnego udziału w czynnościach przesłuchania, mogłyby stanowić cenny materiał dowodowy. Jeśli chodzi o zarzut braku dopuszczenia przez organ pierwszej instancji dowodu z przesłuchania stron, to stosowny wniosek dowodowy został złożony pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r. Pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. organ I instancji odmówił przesłuchania stron, ponieważ w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 86 k.p.a. Tymczasem zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a. w przypadkach wymierzania administracyjnych kar pieniężnych osobom fizycznym, organ ma obowiązek uwzględnić warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Z kolei za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii geologicznej, bowiem W dniu 6 marca 2025 r. organ I instancji wydał postanowienie o dopuszczenia dowodu z ekspertyzy mgr. inż. T. C. - celem wykazania obecnie istniejących stosunków wodnych na gruncie. Podobnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie. Tymczasem w niniejszej sprawie strona do chwili obecnej nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy objętych niniejszym postępowaniem stawów w m. M. , co wynika z danych zgromadzonych w systemie informacyjnym gospodarowania wodami. Ponadto istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Według organu wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego. Organ podkreślił, że w świetle zasady dwuinstancyjności, przeprowadzenie kompletnego postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków strony, wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Tymczasem kontrolowana sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem strony co najmniej w znacznej części - a to wykraczałoby poza uzupełniające uprawnienia organu odwoławczego przyznane mu w art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest uzasadnione ujawnioną zmianą stanu faktycznego w sprawie wynikającą z podziału działki o nr ewidencyjnym [...] na trzy nowe działki ewidencyjne i wątpliwościami w zakresie zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, co również wyjaśni organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł T. N.. Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy niema wpływu na jej rozstrzygniecie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zaakcentował, że organ II instancji zobowiązany był do samodzielnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a nadto zobowiązany był samodzielnie ustalić krąg stron podmiotów będących stronami postępowania oraz zapewnić im udział w sprawie. Skarżący wskazał również, że zasadny jest w pełni zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawo wodne, a wykładnia ww. przepisu przez organ I instancji była wadliwa w całości. Podtrzymano stanowisko wyrażone w odwołaniu, zgodnie z którym dokonując wykładni "przebudowa urządzenia wodnego" Dyrektor pomija definicję ustawową terminu "przebudowa" zawartą w ustawie Prawo wodne. Prawidłowa interpretacja tego pojęcia przedstawiona w odwołaniu wskazuje, że żadna z czynności opisanych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 14 lipca 2025 r. nie uzasadnia nałożenia kary administracyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że prawo czynnego udziału w postępowaniu przysługuje na każdym etapie postępowania. Do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym nie dochodzi, jeżeli w sposób niewłaściwy został ustalony krąg stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji ustalono, iż działka nr [...], na której znajdował się staw "P. formalnie nie istnieje, jako że uległa podziałowi na działki nr [...], [...], [...]. Zwrócono też uwagę na fakt, że na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. T. N. złożył oświadczenie o przekazaniu części stawu "P. " na rzecz Powiatu K. . Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te uzasadniają uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w połączeniu z innymi wskazanymi dalej naruszeniami. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a przesądzające znaczenie mają stwierdzone przez ten organ poważne braki dowodowe dotyczące meritum sprawy, które nie mogły zostać usunięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie przepisów art. 136 k.p.a. Uwzględnienia wymaga również kwestia podziału działek, jak i ewentualnych zmian podmiotowych, z tym że konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki przedmiotowej sprawy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za "przebudowę w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 5 lutego 2025 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" stawów znajdujących się w miejscowości M., tj. stawu "P. (według rozstrzygnięcia decyzji organów I i II instancji na dz. nr [...]), "P. K." (na dz. nr [...]), stawu "D. " (na dz. nr [...]). Materialnoprawne podstawy wymierzenia tej kary kształtują w pierwszej kolejności przepisy art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2024 r. poz. 1087, dalej: P.w.). Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Zgodnie z art. 389 pkt 6 P.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. 4 przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Mając na względzie realia niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem należy tylko ogólnie zauważyć, że wobec treści przywołanych wyżej norm prawa materialnego właściwy organ administracji publicznej powinien ustalić w sposób możliwie jednoznaczny zakres działań wykonanych w odniesieniu do urządzenia wodnego/urządzeń wodnych, ocenić, czy wymagają one pozwolenia wodnoprawnego, a następnie, czy uzyskano pozwolenie wodnoprawne, by na tej podstawie przejść do etapu wymierzenia kary, z uzasadnioną w konkretnym przypadku indywidualizacją, o ile przewidują ją przepisy prawa, np. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dyrektyw wymiaru kary. Przyjmując takie założenie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wystarczająco podstaw wymierzenia kary pieniężnej w tym przypadku, czym naruszył przede wszystkim normy wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Już samo określenie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji "przebudowa" budzi wątpliwości, jako że organ pierwszej instancji nie sprecyzował na czym ona polegała w odniesieniu do każdego ze stawów objętego decyzją. Ogólnikowe są opisy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji odnoszące się łącznie do przedmiotowych stawów (wielkości i głębokości, lokalizacji i dostępu, zasilania w wodę, przeznaczenia, rodzaju podłoża, stanu technicznego). Rację ma organ odwoławczy, że w aktach sprawy brak jest odpowiedniego materiału dowodowego obrazującego konkretne elementy przebudowy, udokumentowane precyzyjnymi protokołami, opisanymi zdjęciami, szkicami. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie należało bagatelizować dowodu z zeznań świadków, jak i przesłuchania stron. Ze względu na specyfikę przedmiotowej sprawy warto też zwrócić uwagę na to, że ustalenia innych organów, zgromadzone przez nie dowody, mogą i powinny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, jednak nie mogą zastąpić własnych ustaleń organu co do stanu faktycznego relewantnego ze względu na przywołane wcześniej normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba finalnie, że dopiero jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwoli odnieść się do zarzutów sprzeciwu odnoszących się do kwestii materialnoprawnych, w szczególności do kluczowej w sprawie wykładni pojęcia przebudowy urządzenia wodnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało oddaleniem sprzeciwu na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.