II SA/Kr 220/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. N., na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2025 r., znak: K.RUT.477.215.2025 w przedmiocie nałożenia kary za przebudowę bez pozwolenia wodnoprawnego stawów oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r., znak: K.RUT.477.215.2025 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) z dnia 14 lipca 2025 r., znak: KK.ZUT.477.32.2025.KŚ/KN w przedmiocie wymierzenia K. N. (dalej: skarżąca) administracyjnej kary pieniężnej i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 14 lipca 2025 r., znak: KK.ZUT.477.32.2025.KŚ/KN Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2), ust. 2 i ust. 3, art. 389 pkt 6), art. 17 ust. 1 pkt 4) oraz art. 472c w związku z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit c) i art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 104, art. 107 § 1 - § 3 oraz art. 189b i 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a. wymierzył K. N. administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000,00 zł za przebudowę, w okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 5 lutego 2025 r., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, poniżej wymienionych stawów położonych w miejscowości M., obręb [...] M.: 1. Staw "A."; nr ew. działki [...]; (powierzchnia 5 500,0 m2) 2. Staw "B."; nr ew. działki [...]; (powierzchnia 6 500,0 m2) 3. Staw "C." nr ew. działki [...]; (powierzchnia 23 500,0 m2) Organ I instancji podał, że ww. karę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na wskazany w decyzji rachunek bankowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 6 lutego 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia T. N. i skarżącej (dalej łącznie też jako: strony) administracyjnej kary pieniężnej za przebudowę, w ww. okresie ww. stawów. O wszczęciu postępowania administracyjnego organ zawiadomił każdą ze stron odrębnymi pismami z dnia 6 lutego 2025 r. Dane stron zostały pozyskane z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 listopada 2024 r. Zgodnie z tymi danymi, strony są współwłaścicielami działki nr ew. [...]. Z kolei, z danych widniejących w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów z dnia 8 marca 2024 r. wynika, że strony są także współwłaścicielami działki nr ew. [...]. Ponadto, z danych zawartych w elektronicznej księdze wieczystej zostało potwierdzone, że w okresie objętym niniejszym postępowaniem, czyli od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 5 lutego 2025 r. strony były współwłaścicielami działki nr ew. [...] i działki nr ew. [...]. Podniósł dodatkowo, że strony są również współwłaścicielami urządzeń wodnych jakimi są ww. stawy. Z powyższego stanu własnościowego, organ I instancji wywiódł, że to na stronach jako współwłaścicielach ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów. Organ I instancji ustalił, że nigdy nie została wydana decyzja w przedmiocie udzielenia stronom pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów objętych niniejszym postepowaniem. Z kolei, strony nie przedłożyły dowodów na posiadanie takiego pozwolenia. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, w tym postepowania dowodowego. Następnie, organ I instancji uznał, że w sprawie doszło do przebudowy stawów. Zmianie uległy następujące parametry użytkowe stawów A., B. i C.: - wielkość i głębokość: powierzchnia lustra wody i średnia głębokość stawu, mające wpływ na jego pojemność, temperaturę wody, a także na możliwości wykorzystania - zmiana wywołana poprzez wykonanie przekopu grobli w celu odprowadzenia wody ze stawów, wypompowywanie wody ze stawów, wkopywanie rur, odprowadzających wody ze stawów oraz zasypywanie dna stawów, a także składowanie mas ziemi i gruzu na skarpach stawów i na dnie, skutkująca zmianą linii brzegowej stawów oraz okresowym brakiem wody w stawach, - lokalizacja i dostęp: dostęp do stawu - zmiana wywołana przez nasypywanie, przekopywanie i rozjeżdżanie ciężkim sprzętem budowlanym korony grobli stawów, - zasilanie w wodę: źródło wody, sposób jej doprowadzania i odprowadzania mają wpływ na stabilność poziomu wody i możliwość zarządzania nią - zmiana wywołana przez zmianę warunków przepływu wód w stawach (za pismem WSE.1411.4.2024.JMOR z dnia 7 lutego 2024 r. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie), spowodowaną bezpośrednio przez wykonanie przekopu w grobli celem spuszczenie wody ze stawu, przez wypompowywanie wody przy pomocy czy to wozu strażackiego czy to pojedynczej pompy, przez zakopywanie rur odprowadzających wodę ze stawu, przez nienależyte utrzymanie mnichów, - przeznaczenie: cel użytkowania stawu (np. hodowla ryb, rekreacja, retencja wody) determinuje wymagania dotyczące jego parametrów - z powodu prowadzonych na stawach prac, przestały one pełnić funkcję rekreacyjną, nie jest tam już prowadzona hodowla ryb (ostatnia informacja o tym, że w stawie B. i w Stawie C. były ryby pochodzi z dnia 29 lutego 2024 r. - tak w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 marca 2024 r.), dziko żyjące zwierzęta nie mają możliwości bytowania na stawach, - stan urządzeń wodnych: stan grobli, śluz, upustów, szczelność dna i inne elementy techniczne decydują o bezpieczeństwie i efektywności funkcjonowania stawu - zmiana wywołana poprzez nasypywanie, przekopywanie i rozjeżdżanie ciężkim sprzętem budowlanym korony grobli, nadsypywanie korony grobli i skarpy stawów oraz przez nienależyte utrzymanie mnichów, - stan techniczny: stan techniczny urządzeń wodnych, szczelność dna, stan roślinności i zwierząt wodnych to elementy, które wpływają na jakość wody i ogólną kondycję stawu - z powodu prowadzonych na stawach prac na stawach nie jest już prowadzona hodowla ryb, dziko żyjące zwierzęta (wodne, ale i ptactwo) nie mają możliwości bytowania na stawach, skutkiem osuszania stawów (wypompowywania z nich wody) jest brak występowania roślinności wodnej, dno stawów porasta trawa. Organ I instancji wskazał, że nie dysponuje dowodami na zmianę parametru jakim jest rodzaj podłoża, jednak biorąc pod uwagę to, że wszystkie inne parametry użytkowe stawów objętych niniejszym postępowaniem uległy zmianie, nie wydaje się to być przeszkodą dla stwierdzenia faktu dokonania przebudowy tych stawów. Organ I instancji przyjął więc, że sięganie do opinii biegłego/eksperta jest zbędne. Zrezygnował z przeprowadzania ekspertyzy geodezyjnej i z dokonania pomiarów hydrograficznych. Ponadto, w momencie wszczęcia postępowania organ I instancji nie dysponował żadnymi ekspertyzami, dlatego nie istniał punkt odniesienia do porównań, dla ewentualnej wykonanej według stanu na 2025 r. ekspertyzy. Za wiarygodne organ uznał zeznania świadka złożone w dniu 28 lutego 2025 na temat zniszczonych mnichów w stawach w trakcie spuszczania wody ze stawów. Oceniając materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, za niemające znaczenia dla wykazania ziszczenia się przesłanek wykonania urządzenia wodnego w postaci przebudowy stawów organ uznał: - dołączony przez pełnomocnika stron na rozprawie wydruk protokołu rozprawy z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie o wykroczenie z art. 476 ust. 1 oraz 477 pkt 7 p.w., prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla K. w K.; - dołączoną przez pełnomocnika stron na rozprawie mapkę, na której świadek zaznaczył mnichy; - dołączoną do akt sprawy kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3/25; - pytania i odpowiedzi widniejące w protokole przesłuchania świadka; - ekspertyzę, którą przygotował mgr inż. T. C.; - organ nie dał również wiary tłumaczeniom pełnomocnika stron, że działania mające miejsce na stawach objętych niniejszym postępowaniem miały na celu wykonanie decyzji nakazującej usunięcie z terenu tych stawów odpadów. W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał i potwierdza, że dla okresu objętego niniejszym postępowaniem, po pierwsze, nie istniała decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów i strony przed przystąpieniem do przebudowy stawów nie uzyskały stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Po drugie, istniały urządzenia wodne, czyli stawy: pomimo zmiany ich parametrów technicznych i okresowego wyprowadzania wody nie utraciły swojej funkcji. Po trzecie, prace mające miejsce na ww. stawach nosiły znamiona przebudowy urządzenia wodnego poprzez wypompowywanie wody ze stawów, przekopywanie grobli stawów, brak robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych i w związku z tym art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. nie może mieć zastosowania. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w., pozwalające na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 472aa ust. 3 p.w., przy jednoczesnym braku podstaw do zastosowania art. 189e k.p.a. Następnie, organ I instancji przeszedł do analizy dopuszczalności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. dotyczący odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazał, że obejmuje to okoliczności, gdy: waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa oraz na stronę została już prawomocną decyzją nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie lub została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, która spełnia swoje cele. Analizując sprawę, organ I instancji stwierdził, że odstąpienie od wymierzenia kary w niniejszej sprawie doprowadziłoby do zniweczenia celu przepisu, mającego na celu ochronę kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód, zarządzania zasobami wodnymi. Wymierzając administracyjną karę pieniężną stosownie do treści art. 189d k.p.a. organ I instancji wziął pod uwagę następujące okoliczności: - wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, tj. brak pozwolenia wodnoprawnego stanowi znaczną wagę naruszenia. - częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, tj. wskazał, że skarżąca nigdy nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów i wywiódł z tego, że dopuszczała się podobnych naruszeń w przeszłości, - uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, tj. stwierdził, że skarżąca nie została uprzednio ukarana, przynajmniej organ I instancji takiej wiedzy nie posiada - stopień przyczyniania się strony, na którą jest nakładana kara do powstania naruszenia, tj. organ I instancji uznał, że działania skarżącej były celowe, gdyż mogła posiadać wiedzę o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ze względu na pisma kierowane do pełnomocnika drugiego współwłaściciela - działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tj. poprzez brak dobrowolnych działań zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, np. wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, - wysokość korzyści, która strona osiągnęła lub straty, której uniknęła, tj. organ I instancji podał, że skarżąca uniknęła kosztów finansowych związanych z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w tym kosztów operatu wodnoprawnego w średniej wysokości od 5.000,00-6.000,00 zł oraz opłaty za pozwolenie w wysokości 318,60 zł, a także kosztów przyjęcia odpadów o kodzie 17 05 04. Dlatego też organ I instancji uznał, ze tak wysoka kara administracyjna ma pełnić funkcje dyscyplinującą i przynaglającą do działania zgodnego z art. 389 pkt 6 p.w. Wobec tego, organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 100.000,00 zł z uwzględnieniem przewidzianych w przepisach wartości w oparciu o uznanie administracyjne. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. znak: K.RUT.477.215.2025, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, art. 472c oraz art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w. organ II instancji uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.w. Dodał, że administracyjną karę pieniężną w niniejszej sprawie wymierzono za okres od dnia 1 stycznia 2024 r., a jej przedmiotem są naruszenia, które miały miejsce od dnia 1 stycznia 2024 r. albo wystąpiły przed tą datą i były lub są kontynuowane od ww. daty. Wymierzenie tej kary następuje w formie decyzji administracyjnej, w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Kolejno, organ II instancji podniósł, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że działka ewidencyjna o nr [...] formalnie nie istnieje. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zatem błędne było ustalenie organu I instancji, że Staw A. objęty niniejszym postępowaniem jest zlokalizowany na działce nr [...]. Tymczasem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w kolejnych pismach sporządzanych w toku sprawy, wreszcie w zaskarżonej decyzji identyfikował przedmiot sprawy w części dotyczącej Stawu A. jako zlokalizowanego na działce ewidencyjnej o numerze [...], wywodząc z tego faktu ustalenia istotne chociażby dla określenia kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na rozprawie administracyjnej w dniu 28 lutego 2025 r. złożono oświadczenie, że część stawu A. została przekazana na rzecz Powiatu Krakowskiego. Organ II instancji stwierdził więc, że informacja ta powinna być poddana analizie organu pod kątem ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, na których zlokalizowany jest jeden ze stawów objętych postępowaniem. Brak ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji stanowi w ocenie organu II instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które w połączeniu z innymi naruszeniami uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, ujawniona zmiana stanu faktycznego, wynikająca z podziału działki o nr ewidencyjnym [...] na trzy nowe działki ewidencyjne rodzi uzasadnione wątpliwości co do zachowania przedmiotowej (ewentualnie podmiotowej) tożsamości sprawy administracyjnej Formułując wskazania, organ II instancji podkreślił, że przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności dokona weryfikacji, których działek ewidencyjnych dotyczą działania w zakresie przebudowy urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a po aktualizacji zakresu sprawy zawiadomi o tym strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Przystępując do oceny zarzutów w postępowaniu, organ II instancji stwierdził, odnosząc się do zarzutu braku odpowiedzialności skarżącej za działania drugiego współwłaściciela nieruchomości i że nie wykonała ona żadnych czynności stanowiących przebudowę ww. stawów - działki nr: [...] i [...] stanowią współwłasność stron, którzy są równocześnie współwłaścicielami urządzeń wodnych. Organ II instancji dodał, że każdoczesny właściciel nieruchomości gruntowej jest równocześnie właścicielem urządzenia wodnego, na którym jest położone. Własność, z kolei wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę takiego urządzenia i ewentualnie właściciel może też wystąpić z wnioskiem o legalizację. Przy takiej konstrukcji przepisów, zdaniem organu II instancji jest logiczne, że na właściciela nakładane są również sankcje za dopuszczenie do przebudowy bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kara wymierzana na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. ma charakter zobiektywizowany i wystarczające jest dla jej nałożenia samo wystąpienie bezprawia administracyjnego. Organ II instancji następnie zdefiniował pojęcie przebudowy urządzenia wodnego. jest kluczowe w niniejszej sprawie dla ustalenia, czy zaszła przesłanka uzasadniająca wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. l pkt 4 p.w. Dodał, że organ I instancji trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo wodne nie zawiera legalnej definicji wyrażenia "przebudowa" urządzenia wodnego i należało odwołać się więc do mającej pierwszeństwo wykładni językowej prawa, znanej też jako wykładnia słownikowa. Przyjęta przez organ I instancji definicja przebudowy urządzenia wodnego, tj.: "przebudowa urządzenia wodnego to ogół czynności i działań skutkujących zmianą parametrów użytkowych już istniejącego urządzenia wodnego, a niebędących jednocześnie czy to wykonaniem, odbudową, rozbudową, nadbudową, rozbiórką czy też likwidacją tego urządzenia" jest jednak w ocenie organu odwoławczego tylko częściowo poprawna. Wątpliwości budzi zawarcie w niej odniesienia do niedookreślonego pojęcia "parametry użytkowe". W orzecznictwie sądowym, jak podkreślił organ II instancji, wskazuje się, że o przebudowie urządzenia wodnego można mówić wówczas, gdy zakres prac obejmuje jego poszerzenie, pogłębienie oraz inne prace, które nie zmierzają do zmiany jego charakteru. Nie jest natomiast przebudową całkowita zmiana parametrów i charakteru urządzenia. Z kolei "parametr" w języku polskim to zmienna, którą (podkreślając odmienną jej rolę w porównaniu z innymi zmiennymi) przyjmuje się za stałą w danej sytuacji (por. wyrok NSA z 26 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2762/21). Zatem, w ocenie organu odwoławczego w przypadku przebudowy urządzenia wodnego powinno się mówić o zmianie parametrów stanowiących wielkości charakterystyczne dla danego urządzenia wodnego, decydujących o jego budowie. Za częściowo zasadne organ odwoławczy uznał zarzuty w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w., gdyż wskazana przez organ I instancji zmiana niektórych "parametrów użytkowych" stawu, takich jak np. dostęp do stawu w postaci dróg dojazdowych, stan roślinności i zwierząt wodnych dotyczy raczej sposobu eksploatacji (użytkowania) stawu w rozumieniu utrzymywania urządzeń wodnych (art. 188 ust. 1 p.w.), a nie w zakresie przebudowy jego konstrukcji. Sama, często niepożądana, zmiana funkcji stawu świadczy raczej o nienależytym utrzymywaniu tego urządzenia wodnego w rozumieniu art. 191 ust. 1 p.w. niż o jego przebudowie, choć może być konsekwencją dokonanej przebudowy. Określając wytyczne w zakresie wykładni ww. przepisów na podstawie art. 138 § 2 a k.p.a., organ odwoławczy podał, że za przebudowę stawu ziemnego jako urządzenia wodnego należy uznać zmiany w budowie wielkości charakterystycznych decydujących o konstrukcji stawu. Tymi charakterystycznymi parametrami stawu ziemnego są przykładowo: powierzchnia całkowita i pojemność stawu, wymiary i kształt czaszy stawu (długość, szerokość, głębokość) oraz elementów dodatkowych (np. groble, wyspy, kładki); ukształtowanie terenu w czaszy stawu, rzędne dna i korony grobli stawu; kąt nachylenia skarp i grobli; materiał budulcowy gruntu i parametry geotechniczne dna i skarp stawu; sposób stabilizacji dna, skarp stawu; wyposażenie stawu w niezbędną infrastrukturę techniczną typu przepusty (w tym mnichy), rowy opaskowe, przelewy, zastawki (budowle piętrząco-zrzutowe). Zmiana rzędnych wysokościowych fragmentu czaszy stawu, polegająca na nadsypywaniu określonej części dna lub brzegów stawu stanowi zatem przebudowę tego urządzenia wodnego. Podobnie należy zakwalifikować spowodowaną robotami ziemnymi zmianę polegającą np. na ingerencji w pozostałe techniczne parametry takie jak długość, szerokość czaszy stawu (co wpływa na lokalizację punktów narożnych stawu), wykonanie przekopów w groblach, zmianę lub wręcz likwidację przepustów (w tym mnichów) i inne zmiany elementów konstrukcyjnych stawu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki występujące w uzasadnieniu faktycznym poprzez brak ustalenia stanu stawów przed i po dacie 1 stycznia 2024 r. – 5 lutego 2025 r. i czynności podejmowanych przez skarżącą oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak oględzin stawów, organ II instancji stwierdził, że organ I instancji uprawdopodobnił, ale nie ustalił jednoznacznie na czym polegała przebudowa stawów, jaki parametry i którego stawu uległy zmianie. Dodał, że w toku postępowania nie sporządzono np. szkicu, z którego wynikałoby, jakie konkretnie działania i gdzie podjęła strona dokonując przebudowy stawu. Opisując przekopanie czy też zniszczenie grobli nie umiejscowiono tej grobli, nie dołączono wskazujących na to konkretne działanie zdjęć, mapy lub szkicu lokalizującego dokonaną przebudowę. Samo stwierdzenie, że w obrębie stawów prowadzone były roboty ziemne bez doprecyzowania, jakie elementy i w jakim stopniu uległy przebudowie, nie jest wystarczające. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że błędne i sprzeczne z logiką są ustalenia organu I instancji polegające na tym, że działania skarżącej skutkowały zmianą lokalizacji stawu, podczas gdy możliwa jest zmiana takich parametrów stawu, jak współrzędne jego punktów narożnych i pozostałych punktów charakterystycznych dla danego urządzenia wodnego. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin w zamkniętym okresie od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 5 lutego 2025 r. Nie powinno się, zdaniem organu II instancji również bagatelizować dowodu z oględzin poprzez akcentowanie jego fakultatywności. Protokół z oględzin sporządzony zgodnie z wymogami art. 68 § 1 k.p.a., przy udziale stron postępowania, który szczegółowo obrazowałby, także fotograficznie czy na szkicu sytuacyjnym, aktualną. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć włączenie do materiału dowodowego operatu wodnoprawnego z 2005 r., który był załącznikiem do wniosku w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 14 listopada 2005 r., znak: OS.62233/56/05/JM, ze względu na możliwość zawarcia w nim informacji dotyczących np. budowy stawów i sposobu ich zasilania w wodę, które mogą okazać się cenne jako materiał porównawczy względem aktualnego stanu faktycznego stawów. Jak podał organ, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się organ I instancji kilkukrotnie informował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego. Uczynił to pismami z dnia 19 marca 2025 r. (doręczono 25 marca 2025 r.), z dnia 15 kwietnia 2025 r. (doręczono 23 kwietnia 2025 r.) oraz pismem z dnia 21 maja 2025 r. Zawiadomienie z dnia 21 maja 2025 r. zostało wysłane pełnomocnikowi stron w formie e- doręczenia. W aktach sprawy brak jest jednak elektronicznego potwierdzenia odbioru tej przesyłki, w związku z czym w tym zakresie zarzut odwołania jest częściowo zasadny. Od dnia 16 kwietnia 2025 r. do organu wpłynęły m.in. materiały od mieszkańców, m.in. B. S., zawierające dokumentację fotograficzną i filmową. Organ wskazał, że z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a., materiały fotograficzne i filmy pochodzące od mieszkańców obrazujące działania podejmowane na stawach mogą być dowodem w sprawie, niemniej ich wartość dowodowa zostałaby istotnie wzmocniona, gdyby osoby te, jak również osoby zamieszkujące w bezpośrednim sąsiedztwie rzeczonych stawów, zostały powołane w sprawie w charakterze świadków. Jeśli chodzi o zarzut braku dopuszczenia przez organ I instancji, dowodu z przesłuchania stron, to stosowny wniosek dowodowy został złożony pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r. Zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a. w przypadkach wymierzania administracyjnych kar pieniężnych osobom fizycznym, organ ma obowiązek uwzględnić warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W takich sytuacjach organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić zindywidualizowane uwarunkowania osobiste osób fizycznych (w szczególności stan rodzinny, warunki życia oraz stan zdrowia). Organ I instancji ograniczył się do ustalenia faktu prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji niejako przyznał, że nie ma wiedzy o warunkach osobistych strony, w związku z czym ponownie rozpoznając sprawę, umożliwi stronom uzupełnienie tych informacji. Z kolei za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii geologicznej, bowiem W dniu 6 marca 2025 r. organ I instancji wydał postanowienie o dopuszczenia dowodu z ekspertyzy mgr inż. T. C., celem wykazania obecnie istniejących stosunków wodnych na gruncie. Podobnie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Aby można było odstąpić w trybie art. 189f k.p.a. od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być znikoma, a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki musiałyby zostać spełnione łącznie. Tymczasem w niniejszej sprawie strona do chwili obecnej nie uzyskała pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przebudowy stawów, co wynika z danych zgromadzonych w systemie informacyjnym gospodarowania wodami. Dodał, że należy również przeprowadzić test ważenia hierarchii dóbr na tle konkretnego stanu faktycznego. Organ II instancji podkreślił, że w świetle zasady dwuinstancyjności, przeprowadzenie kompletnego postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków strony, wykracza poza kompetencje organu odwoławczego. Tymczasem kontrolowana sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem strony co najmniej w znacznej części, a to wykraczałoby poza uzupełniające uprawnienia organu odwoławczego przyznane mu w art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest uzasadnione ujawnioną zmianą stanu faktycznego w sprawie wynikającą z podziału działki o nr ewidencyjnym [...] na trzy nowe działki ewidencyjne i wątpliwościami w zakresie zachowania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy, co również wyjaśni organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. K. N. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając decyzję organu II instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy wskazany przez organ II instancji do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie oraz art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakłada sankcję za dopuszczenie do wykonania (przebudowy) urządzenia wodnego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że z art. 472aa ust. 1 prawa wodnego nie wynika, że dopuszcza nałożenie kary na współwłaściciela nieruchomości, na której położone jest urządzenie wodne, w sytuacji, gdy samodzielnie nie wykonał żadnych czynności związanych z przebudową, gdyż dopuszcza odpowiedzialność zbiorową współwłaściciela za działania innych osób. Ponadto, podkreśliła, że zgromadzony materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że udowodniono przebudowę stawów, gdyż nie miała ona miejsca. W jej ocenie, W sytuacji, gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie pozwala na udowodnienie przebudowy, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższy przepis został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma charakter uproszczony, który przejawia się m.in. w tym, że w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei, według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie powinno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., a więc gdy, jest konieczne takie uzupełnienie materiału dowodowego przez organ II instancji, że oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Konstrukcja postępowania sądowego, w ramach którego rozpoznaje się sprzeciw od decyzji kasacyjnej implikuje więc daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone było w przedmiocie nałożenia kary za przebudowę bez pozwolenia wodnoprawnego stawów. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że prawo czynnego udziału w postępowaniu przysługuje na każdym etapie postępowania. Do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym nie dochodzi, jeżeli w sposób niewłaściwy został ustalony krąg stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że organ I instancji niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania, ponieważ pominął informacje przekazane przez T. N. na rozprawie administracyjnej w dniu 28 lutego 2025 r. Organ II instancji ustalił bowiem, że drugi ze współwłaścicieli nieruchomości oświadczył, że część stawu A. została przekazana na rzecz Powiatu Krakowskiego. W ocenie Sądu, organ II instancji słusznie zauważył, że doszło do podziału działki o nr ewid. [...] na trzy nowe działki ewidencyjne, zatem powstałe wątpliwości co do stanu własności nieruchomości, na których znajdują się urządzenia wodne – stawy prowadzi do uzasadnionych wątpliwości związanych z zachowaniem tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy. Organ II instancji prawidłowo sformułował więc wytyczne związane z koniecznością ustalenia, na jakich działkach i do kogo należących zlokalizowane są poszczególne stawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Ustalenie stron postępowania będzie zatem należało w niniejszej sprawie do organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych - stawów, wiąże się z tytułem prawnym do nieruchomości, na terenie której te stawy są położone, który może zostać przeniesiony na inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2772/24). Zatem, organ I instancji powinien zweryfikować, czy krąg stron postępowania nie uległ zmianie, jeśli organ posiadał informacje, mogące podważać dotychczasowe ustalenia. Pominięcie takich okoliczności, w ocenie Sądu, spowodowało konieczność cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zaistniała bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje bowiem jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, nie może zatem prowadzić do zastępowania organu I instancji w jego obowiązkach polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Organ II instancji nie może bowiem przeprowadzić postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1705/17). Za kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne należy uznać ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, które nie może nastąpić dopiero w postępowaniu odwoławczym, na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony, które dopiero w postępowaniu odwoławczym zyskałyby taki status, pozbawione byłyby możliwości obrony swych praw już przed organem I instancji, co stanowiłoby oczywiste złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki: NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 194/11; WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1185/17). W ocenie Sądu, w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości związanych z niewłaściwym ustaleniem podmiotów, mających prawo udziału w postępowaniu, w szczególności w sprawach dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mogącej powodować znaczne dolegliwości finansowe, organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie jest uprawniony do uzupełnienia takich braków w trybie art. 136 k.p.a. na skutek przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego. Bez wątpienia ustalenie dopiero na poziomie postępowania przed organem II instancji poprawnego kręgu stron, które powinny od początku uczestniczyć w postępowaniu, umożliwienie im dopiero wówczas udziału w postępowaniu i wyjaśnienie dopiero wówczas okoliczności faktycznych, od których zależeć może przyjęcie od początku właściwego trybu postępowania oznaczałoby w konsekwencji, że organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co najmniej w znacznej części. Organ II instancji, wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie może ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treść organowi I instancji. Przy czym, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji, powinien pozostawić kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania temu organowi, a nie dokonywać przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 157/24). Uwzględniając powyższe, Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skoro w ustaleniach organu I instancji brak jest dokładnej lokalizacji urządzeń wodnych, za które została naliczona kara pieniężna i właścicieli, na których tę karę należy ewentualnie nałożyć, to organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie ponownie. Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie ocena czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie dokonał rzetelnych ustaleń, które umożliwiłyby prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 472aa ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 3 prawa wodnego. Materiał dowodowy wymaga uzupełnienia stosownie do wskazań organu odwoławczego, a następnie ponownej oceny przez organ I instancji. W tym zakresie Sąd uznał, że w sprawie konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.