II SA/Kr 222/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. G. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przedłożenia rocznego sprawozdania. I. uchyla zaskarżone zarządzenie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz skarżącego S. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] 2007r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, nałożył na S. G. właściciela firmy P.U.H.P ,,[...]" - z siedzibą w B., obowiązek przedłożenia do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zweryfikowanego sprawozdania za rok 2006 oraz przedłożenia do Wojewody zweryfikowanego rocznego sprawozdania za rok 2006 w terminie 14 dni od daty trzymania zarządzenia. W uzasadnieniu zarządzenia podniesiono, że w dniach [...] kwietnia 2007r. i [...] maja 2007r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K.-Delegatura w T. przeprowadził kontrolę pozaplanową problemową w firmie P.U.P.H. ,,[...]", która wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Właściciel firmy S. G. złożył do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej sprawozdanie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji za rok 2006. Przeprowadzona kontrola wykazała, że: w obliczonych poziomach odzysku i recyklingu "[...]" niewłaściwie uwzględniono masę części znajdujących się w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko, w obliczonych poziomach recyklingu niewłaściwie uwzględniono masę odpadów, które przekazane zostały do odzysku (odpady oznaczone kodami [...] i [...]), w sporządzonym sprawozdaniu nieprawidłowo naliczono osiągnięte poziomy odzysku i recyklingu [...] wycofanych z eksploatacji. Stan ten jest niezgodny z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 25, poz. 202), rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 września 2005r. w sprawie rocznego sprawozdania o pojazdach wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 201, poz. 1672), rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U Nr 201, poz. 1666) W dniu [...] czerwca 2007r. skarżący S. G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, poprzez uchylenie zarządzenia pokontrolnego i o zmianę protokołu kontroli jednakże organ nie odpowiedział na to wezwanie. Skargę do Sądu złożył S. G. wnosząc o uchylenie zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przez Sąd do przedłożenia pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 25, poz. 202) oraz § 5 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2005r. w sprawie obliczania poziomu odzysku i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 212, poz. 1774) w zw z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U Nr 201, poz. 1666) - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przy obliczaniu poziomów odzysku i recyklingu skarżący niewłaściwie uwzględnił masę części znajdujących się w wykazie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, naruszenie art. 28 ust. 3, 4 cyt. ustawy poprzez ich pominięcie i przyjęcie, iż masa odpadów poddanych odzyskowi stanowi metodą [...] nie może być uwzględniona przy obliczaniu poziomu recyklingu i poziomu odzysku, art. 30 ust.1 cyt. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 września 2005r. w sprawie rocznego sprawozdania o pojazdach wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 201, poz. 1672 ) - poprzez przyjęcie, iż sporządzone przez skarżącego sprawozdanie o pojazdach wycofanych z eksploatacji za rok 2006 jest nieprawidłowe. Dodatkowo podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pominął przy liczeniu poziomów odzysku części przeznaczone do ponownego użycia, które zostały ujęte w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Podniesiono także, że w protokole z kontroli i w zarządzeniu pokontrolnym nie ma merytorycznych ani prawnych argumentów uzasadniających prezentowane przez organ stanowisko, iż masa części wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury nie może być uwzględniona przy obliczaniu poziomów odzysku i recyklingu. Z treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego wynika, że jedynym uzasadnieniem takiego stanowiska jest fakt, że części te znalazły się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i w świetle polskiego prawa nie mogą one być ponownie użyte z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego i ochronę środowiska. Zdaniem skarżącego z treści protokołu kontroli i zarządzenia pokontrolnego wynika, że organ nie kwestionował prawidłowości wpisania masy części wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawozdaniu za rok 2006 w pozycjach tabeli: [...] i [...]. Skoro organ nie kwestionował prawidłowości wpisania masy części to należy wnioskować, iż w ocenie organu masa spornych części wpisana została prawidłowo a to oznacza, że sporne części zaliczone zostały do przedmiotów wyposażenia i części przeznaczonych do ponownego użytku. Pomijanie przy liczeniu poziomu odzysku i recyklingu masy przedmiotów wyposażenia i części ujętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jest zatem pozbawione uzasadnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o recyklingu, przy obliczaniu poziomów odzysku i recyklingu wycofanych z eksploatacji, przedmioty wyposażenia i części pojazdów przeznaczone do ponownego użycia zalicza się do odzysku i recyklingu. Podniesiono także że lista części nienadających się do użycia określona w załączniku V Dyrektywy 2005/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005r. dotyczącej homologacji typu pojazdów mechanicznych pod względem ich przydatności do ponownego użycia, zdolności do recyklingu i odzysku jest znacznie krótsza od listy jaka znalazła się w polskim rozporządzeniu a ponadto zakaz ponownego użycia części z tej listy dotyczy użycia ich przy produkcji nowych pojazdów. Skarżący nie podzielił również stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, iż niewłaściwe jest uwzględnienie przy obliczaniu poziomu recyklingu odpadów oznaczonych kodami [...] i [...] poddanych odzyskowi metodą [...]. Skarżący uzyskał od firmy "[...]" s.c. w W. zaświadczenie potwierdzające odzysk w/w odpadów metodą [...] a organ nie kwestionował niniejszego zaświadczenia wskazując jedynie ogólnikowo, iż uwzględnienie masy tych odpadów jest niewłaściwe. W odpowiedzi na skargę organ - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że powodem rozbieżności jest kwestia zaliczenia do osiągniętych przez skarżącego poziomu odzysku masy części wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U Nr 201, poz. 1666) . Zdaniem organu zaliczanie tych części nie jest dopuszczalne z tym, że zdaniem organu taka interpretacja nie wiąże się z naruszeniem art.28 ust. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U Nr 25, poz. 202). Organ jedynie stwierdza nieprawidłowość w zaliczeniu do odzysku tych części, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U Nr 201, poz. 1666) nie zostało uchylone i nie utraciło mocy obowiązującej zatem organ musi je stosować. Postanowieniem z dnia 31 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę z uwagi na niedopuszczalność zaskarżania zarządzeń pokontrolnych do sądu administracyjnego. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. wydanym do sygn. akt: [...] uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, nie można jednak odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skoro ma on bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną kwestię konkretnego pomiotu. Dodatkowo podniesiono, że skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają do wydawania zarządzeń pokontrolnych a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia to zarządzenie pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie obywatela jakiegoś obowiązku czyli będące działaniem władczym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał złożoną skargę. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitarcyjnymi, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Skarga jest zasadna. Kontrola sądowa wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż od 01 maja 2004r. tj. od dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Polska stała się państwem członkowskim Wspólnoty Europejskiej, a prawo wspólnotowe stało się częścią polskiego porządku prawnego. W związku z powyższym prawo wspólnotowe wraz z jego dotychczasowym dorobkiem ma pierwszeństwo przed normami prawa krajowego, zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności a także art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć również należy, że z katalogu źródeł prawa wymienionego w art. 87 ust.1 Konstytucji RP wynika, iż obejmuje on cały system obowiązującego prawa bez względu na źródło jego powstania. Jak wynika z akt administracyjnych oraz zarzutów skargi, skarżący podnosił zarzuty naruszenia przepisów zawartych w załączniku V, Dyrektywy 2005/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005r. dotyczącej homologacji typu pojazdów mechanicznych pod względem ich przydatności do ponownego użycia , zdolności do recyklingu i odzysku (Dz. U. UE.L. 05.310.10 z dnia 25 listopada 2005r.) jednakże organ administracji wydając zarządzenie pokontrolne nie powołał się na przepisy prawa wspólnotowego, jak również nie wypowiedział się w tej kwestii ani w skierowanym do niego wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w skardze do Sądu. Obowiązkiem organu administracji było uwzględnienie prawa wspólnotowego przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego zważywszy, iż w prawie wspólnotowym kwestia odzysku i recyklingu jest uregulowana a dodatkowo należy podnieść, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponownie użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko, wdraża w zakresie swojej regulacji postanowienia art. 7 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ administracji wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne zastosował błędną podstawę prawną ponieważ pominął przepisy prawa wspólnotowego regulujące tę materię. Kolejne uchybienia stwierdzone przez Sąd odnoszą się do zarządzenia pokontrolnego z [...] maja 2007r. Kontrola polega na ustaleniu istniejącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, określonego przez odpowiednie wzorce czy normy postępowania, następnie zaś na ich porównaniu i zaznaczeniu różnic a wreszcie - na ustaleniu przyczyn tych różnic i sformułowaniu zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk. (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s.362). Zarządzenie pokontrolne ma wskazać na działania zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zapobieżenie ich powstaniu w przyszłości. Mają one charakter naprawczy, wskazują co, w jaki sposób, za pomocą jakich środków powinno być przedsięwzięte przez podmiot kontrolowany by zlikwidować nieprawidłowości bądź naprawić ich skutki a także postulują, jak należy postępować aby zabezpieczyć się przed recydywą dotychczasowych uchybień i niedomogów oraz zapobiegać powstawaniu nowych. Kontrola polega nie tylko na wykrywaniu błędów ale także na pomocy w ich naprawieniu i unikaniu. Analiza zarządzenia pokontrolnego poddanego osądowi, wskazuje, że w zarządzeniu tym nie wyjaśniono dlaczego poziom odzysku jest nieprawidłowy. Czy jest on za wysoki czy też za niski w stosunku do przyjętych norm i parametrów i których konkretnie. Organ powinien w sposób jednoznaczny i czytelny dla podmiotu kontrolowanego wskazać, że poziom odzysku jest nieprawidłowy, na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości i podać podstawę prawną tych twierdzeń. W zarządzeniu pokontrolnym nie ma tych elementów. Zarządzenie pokontrolne nie wskazuje także, która część sprawozdania za 2006r. złożonego przez skarżącego jest wadliwa jak również nie wskazano na czym ma polegać ,,zweryfikowanie sprawozdania za rok 2006." Skarżący jako podmiot kontrolowany powinien otrzymać wskazówkę co do sposobu poprawienia złożonego sprawozdania za rok 2006r. Informacje te nie znalazły się w zarządzeniu pokontrolnym. Sąd podnosi także, iż w protokole kontroli odwołano się do projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury co stanowi uchybienie ponieważ organ administracji powinien działać zgodnie z przepisami prawa obowiązującego (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) a nie powoływać się na przepisy nieobowiązujące. Organ powołał się na projekt rozporządzenia czyli na nieistniejący akt prawny. Należy także podnieść, iż organ administracji nie kwestionował prawidłowości wpisania masy części zatem niezrozumiałym jest późniejsze kwestionowanie tej okoliczności. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie pokontrolne zapadło z naruszeniem art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1 pkt. 15a, art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2007r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) co powoduje konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien zastosować właściwe przepisy prawa obowiązującego zarówno prawa polskiego jak i prawa wspólnotowego oraz uwzględnić wskazanie i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)