II SA/Kr 222/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami; skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w O. nakazał J.B. , właścicielowi działki nr 1 w R. gm. K. zabudowanej budynkiem gospodarczym, położonym od strony północnej częściowo również na działce nr 2 przy ul. [...] w R. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia budynku gospodarczego w R. do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami: wykonanie murowanej ściany od strony wyższego budynku (zlokalizowanego na sąsiedniej działce o nr 2) gospodarczego o minimalnej grubości 25 cm na fundamencie betonowym. Ściana powinna być trwale powiązana ze ścianami szczytowymi poprzez wykucie strzępi, ze wskazaniem, iż zakończenie ściany i dachu winno być wykończone obróbkami blacharskimi w sposób uniemożliwiający zamakanie ścian tylnych budynków gospodarczych, ze względu na usytuowanie tylniej ściany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1 i częściowo na działce 2 bezpośrednio przy granicy działki, niespełniającego przepisów obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w terminie do dnia 30 listopada 2009r. Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek J.B. właściciela działki nr 1, który zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o cyt. "zalegalizowanie wybudowanych, bez pozwolenia na budowę budynków gospodarczego i stodoły lokalizowanych na działce 1" i częściowo na działce 2, której właścicielami są B. i H.K. . Organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1982 – 83 bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę oraz, iż cyt. " Na posesji jw. Zlokalizowany jest przy granicy północnej budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania maszyn rolniczych". Ponadto na podstawie wydanego przez Wójta Gminy K. zaświadczenia z dnia 6 grudnia 2007 r. znak: [...] oraz załączonego do akt wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 4 kwietnia 2005 r Nr [...], organ pierwszej instancji ustalił, iż lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Zgodnie zaś z treścią zaświadczenia Wójta Gminy K. z dnia 16 czerwca 2008 r. znak: [...] położenie w/w budynku nie naruszało również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 21 grudnia 1978r. nr [...] i obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 30 września 2008 r PINB w O. przeprowadził na posesji przy ul. [...] w R. oględziny w wyniku, których ustalono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Do akt organu I instancji załączono również uwierzytelnioną kserokopię protokołu wyznaczania punktów granicznych między działkami nr 1 i 2 w R. z dnia 29 maja 2008 r. Od wyżej wymienionej decyzji PINB w O. w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie złożyli Państwo H. i B.K. . Odwołujący domagali się, by zalecane przez Inspektorat Nadzoru Budowlanego wykonanie murowanej ściany przeciwpożarowej, o której mowa w pkt. 1 Decyzji nr [...] zostało zrealizowane wyłącznie w obrębie działki nr 1, której właścicielem jest J.B. , w taki sposób, by ograniczyć istniejącą już samowolę budowlaną na działce nr 2 , której dopuścił się J.B. Rozpoznając to odwołanie Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. Zm.) po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję i w całości przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, iż lokalizacja przedmiotowego budynku była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , obowiązującego w dacie budowy w/w obiektu oraz, że nie narusza ustaleń planu obecnie obowiązującego. Jednakże po analizie orzeczenia technicznego autorstwa Pana W.K. sporządzonego dla przedmiotowego budynku oraz jego wnioskach końcowych, a to: " zgodnie z analizą stanu technicznego budynku nie stwierdzono zużycia ani uszkodzeń elementów obiektu. Wszystkie elementy konstrukcyjne znajdują się w dobrym stanie technicznym i mogą w sposób bezpieczny być użytkowane. Budynek w stanie obecnym stanowi odrębną całość z niezbędną infrastrukturą techniczną i może być bezpiecznie użytkowany pod warunkiem wykonania ściany oddziaływania p. poż. od strony wyższego budynku gospodarczego sąsiada murowanej grub. 25 cm jak pozostałe ściany szczytowe: frontowa na fundamencie betonowym analogicznym jak pod w/w ścianami", uznał, iż są one niewystarczające. Organ II instancji stwierdził, że z treści orzeczenia nie wynika, czy autor opracowania uwzględnił poziom posadowienia budynku P.P. K. i czy budowa przedmiotowej ściany nie wpłynie negatywnie na statykę tego budynku. Zaznaczył również, iż Pan W.K. nie wypowiedział się, czy jest możliwe techniczne posadowienie przedmiotowej ściany w innym miejscu niż zaproponowano. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił, jaki był przebieg granicy w czasie budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu Organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia określonych w przepisach o warunkach techniczno – budowlanych wymogów zarówno odnośnie odległości sytuowania obiektu od granicy działki, jaki i wyposażenia obiektu w ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje również, iż podstawą nakazu zaskarżonej decyzji nie mogła być z pewnością wskazana przez PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanka niezależności legalizowanego obiektu budowlanego, gdyż nie znajduje ona oparcia w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane, albowiem dyspozycja w/w art. mówi: cyt. " ... doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości i strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami" i tylko w tym zakresie organ nadzoru budowlanego władny jest orzekać w formie nakazowej. Uzasadniając swoją decyzję w dalszej jej części pisze, iż w żadnym wypadku nie jest możliwe nakazanie przez organ nadzoru budowlanego powiększenia zakresu już istniejącej samowoli budowlanej, poprzez wykonanie, na terenie działki niestanowiącej własności zobowiązanego ściany budynku na fundamencie betonowym. Organ II instancji wskazuje na konieczność dokonania oceny, czy z uwagi na wskazane wyżej naruszenie norm techniczno – budowlanych przez przedmiotowy obiekt nie stwarza on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Skargę na tę decyzję złożył J.B. sprzeciwiając się jej w całości oraz poddając w wątpliwość zasadność poczynionych ustaleń oraz wskazań organu II instancji odnośnie ponownego postępowania administracyjnego w tej sprawie podnosząc, iż decyzja organu I instancji odpowiada obowiązującemu prawu i stanowi faktycznemu. Stwierdza, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie stwarza zagrożenia oraz nie wymaga dodatkowych modernizacji oraz ekspertyz technicznych w stopniu większym niż to zalecił i przeprowadził w postępowaniu administracyjnym organ I instancji. Podnosi również fakt, iż H.K. właścicielka działki nr 2 wyraziła zgodę na taką dobudowę oraz, że w istocie budynek zlokalizowany na działce nr 2 oraz przyległy budynek usytuowany działce 1 i częściowo na działce 2 stanowią jedną całość. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. Zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji między innymi – z obowiązującymi przepisami prawa materialnego o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 151 p.p.s.a. przesądza, bowiem, iż sąd w razie nieuwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie oddala skargę. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanowiącym jego własność budynku gospodarczym w celu doprowadzenia budynku gospodarczego w R. do stanu zgodnego z prawem i obowiązującymi przepisami poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zdaniem Sądu decyzja organu II instancji, co do istoty sprawy jest słuszna. Organ prawidłowo podnosi fakt, iż sporządzona przez rzeczoznawcę opinia techniczna jest niewystarczająca, do prawidłowej oceny, czy budowa przedmiotowej ściany nie wpłynie na statykę przyległych budynków. Również nie wypowiedzenie się w tej opinii, czy jest możliwe posadowienie przedmiotowej ściany w innym miejscu niż zaproponowano (w granicy działki skarżącego) nie czyni z niej wyczerpującego środka dowodowego stanowiącego podstawę decyzji organu I instancji. W tak nakreślonym stanie faktycznym, w oparciu o tak sporządzoną opinię i ocenę parametrów technicznych budynku, możliwości jego oddziaływania po dokonaniu wskazanych robót budowlanych na obydwa budynki przyległe, koniecznym jest uzupełnienie postępowania administracyjnego w tym - niezbędnym zakresie. Zdaniem sądu jednakże, wyrażona w uzasadnieniu decyzji organu II instancji opinia, iż w żadnym wypadku nie jest możliwe nakazanie przez organy nadzoru budowlanego powiększenia zakresu już istniejącej samowoli budowlanej, poprzez wykonanie, na terenie działki nie stanowiącej własności zobowiązanego ściany oddzielenia pożarowego, jest nieuprawniona. Prawa i roszczenia wynikające z budowy na gruncie, do którego inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane (budowa na gruncie cudzym) mogą stanowić przedmiot postępowania w sprawie o ochronę własności przed sądem powszechnym. Natomiast postępowanie przed organami administracji w sprawie zgodności już istniejącego budynku wzniesionego przed 1995 r. (tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) z obowiązującymi wówczas przepisami oraz kwestia jego ewentualnej legalizacji musi opierać się wyłącznie na przepisach prawa budowlanego a te nie nawiązywały do badania prawa własności gruntu na którym wzniesiono obiekt budowlany dopuszczając się samowoli budowlanej. Takie stanowisko przyjął również w wyroku z dnia 12 stycznia 1998r Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt: IV SA 424/96, stwierdzając, iż brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37. Tryb postępowania w takiej sytuacji przewidywał art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r. Samo niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.