II SA/Kr 2224/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska SO Renata Detka -del Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia [...].03.2003 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy K., odmówiło " stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 1996 roku w sprawie prowadzonej pod sygnaturą Nr [...] w części orzekającej o tym, iż działki nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 - powstałe z działki nr 1 położonej w obr. [...] w K. - stanowią grunt przeznaczony pod budową dróg". W uzasadnieniu podniesiono co następuje: 1/ działając na wniosek G. B. właścicielki działki nr 1 o pow. 4.3031 ha obj. K w. [...] obr [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].12.1996 roku zatwierdził przedłożony projekt podziału nieruchomości. Projekt podziału został sporządzony w oparciu o decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.1995 r., (znak: [...]), zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego M. K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. nr [...]. 2/ w wyniku podziału działki nr 1 wydzielono cześć z nich i orzeczono, że dz.ewid. nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 stanowią grunt pod budowę ulicy. W pouczeniu decyzji zawarto informacje, że działki te przechodzą na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Działki te "znajdowały się" w obszarach mieszkaniowych M3 - 293 , M3 - 290, usług publicznych oraz usług komercyjnych, w końcu w obszarze Tras Komunikacyjnych KTL 1/2. Żaden z zapisów Planu dotyczący tych obszarów nie wyklucza urządzenia w nich dróg i ulic, które stanowiły w nich obiekty uzupełniające wiodącą funkcję terenu i towarzyszące zabudowie. 3/ zgodnie z regulacją zawartą w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji z dnia [...].12.1996 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. 4/ wydzielenie z nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnodostępną drogę (w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.) jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy ów plan określa przebieg tej drogi. Wydzielana droga powinna mieć charakter ogólnodostępny i winna mieć status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. ( zob. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 29 marca 1995 roku, sygn. akt III ARN 7/95). Wykładnia art. 10 ust. 5 u.g.g. - potwierdza tezę, iż jeżeli wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości planuje się przeznaczenie którejkolwiek z wydzielonych działek na "drogę" w szerokim, potocznym rozumieniu tego słowa, nie musi to być w każdym wypadku równoznaczne z przejściem wydzielonej pod "drogę" działki na własność gminy. Przejście prawa własności takiej wydzielonej - w wyniku zatwierdzonego podziału - nieruchomości nie nastąpi bowiem wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielana ewentualnie droga nie ma charakteru ogólnodostępnej drogi publicznej (będąc np. drogą wewnątrzosiedlową), 5/ art. 10 ust. 3 u.g.g. wskazuje, iż w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości organ administracji nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału także wówczas, gdy zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g (stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 30.12.1987 roku, sygn. akt Sa/P 1435/87). Przytoczony przepis wskazuje, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o regulację art. 10 u.g.g. mogła być wyłącznie kwestia zatwierdzenia podziału nieruchomości, oraz ewentualnie wskazania działki (działek), która została wydzielona pod budowę ulicy, 6/ zarzut rażącego naruszenia prawa, polegający na rozstrzygnięciu w decyzji z dnia [...].12.1996 r. o przejściu na własność gminy działki wydzielonych działek, jest chybiony i sprzeczny z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wniosku. Nie bez znaczenia w prowadzonej sprawie jest domaganie się stwierdzenia nieważności tej części decyzji, która nie stanowi jej sentencji (wyrzeczenia), z której wynikają określone w niej skutki prawne. Skutki prawne zaistniałe na mocy ocenianej decyzji dotyczą podziału nieruchomości i zmian w jej oznaczeniu, sentencja decyzji nie zawiera orzeczenia o stanie własności działek nr nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 wydzielonych pod budowę drogi. Informacja o przejściu na własność Gminy K. powyższych działek znajduje się w części decyzji oznaczonej jako "Pouczenie", którego treść jest przytoczeniem zapisów art. 10 ust. 5 u.g.g. Pouczenie z istoty swej nie stanowi rozstrzygnięcia, nie rodzi jakichkolwiek praw i obowiązków, jest z istoty swej informacją dla stron o ewentualnych skutkach prawnych decyzji. Jakie skutki - w zakresie prawa własności - rodzi decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rozstrzyga sąd wieczysto-księgowy, który jest uprawniony do oceny dokumentu i ustalenia, czy dokument ten stanowi podstawę wpisu zmian w księdze wieczystej, 7/ przyczyną błędów zaistniałych przy wydawaniu kontrolowanej decyzji była błędna wykładnia przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g., a w konsekwencji - przy ustalonym stanie faktycznym sprawy - nieuprawnione zastosowanie tego przepisu. Stąd też błąd w wykładni powyższego przepisu znajdujący wyraz w treści kwestionowanej decyzji jest błędem oczywistym, nie mieszczącym się w jednej z kilku uprawnionych interpretacji tego przepisu. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wskazania w punktach 1 i 2 "Pouczenia" ocenianej decyzji numerów działek, do których odniesiono przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. Tym niemniej, uchybienie to nie stanowi wady kwalifikowanej i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji "z dnia 29 grudnia 1995 r. w części dotyczącej stanu własności działek nr nr 9, 10 i 11, " (chyba chodzi o decyzję z dnia [...].12.1996 r., i o inne działki) bowiem jak wyjaśniono powyżej, decyzja ta nie rozstrzyga o stanie prawnym nieruchomości oraz wydzielonych działek. Niewłaściwa wykładnia i nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego (art. 10 ust. 5 u.g.g.) nie jest równoznaczne z jego rażącym naruszeniem, skutkującym stwierdzeniem nieważności ocenianej decyzji, 8/ stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Analiza akt przedmiotowej sprawy przemawia za koniecznością stwierdzenia, iż w opisanej decyzji mamy do czynienia z prymatem zasady stabilności decyzji. W wyniku wydania decyzji zostały zrealizowane projektowane drogi, oraz kompleksy zabudowań mieszkalnych. Nabywcy lokali w opisywanym kompleksie nabywali je w przekonaniu istnienia dojazdu do miejsca ich przyszłego zamieszkania drogą publiczną będącą własnością gminy. Sąd Najwyższy, w uchwale z 28.05.1992 r., (III AZP 4/92), wywiódł, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. Niemożliwe jest stwierdzanie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części wskazanej przez Wnioskodawcę, gdyż wówczas cały podział dokonany rzeczoną decyzją utraciłby sens. W szczególności, nastąpiłoby orzeczenie o podziale, w wyniku, którego wydzielone i wskazane powyżej działki nie posiadałyby dostępu do drogi publicznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 kpa, decyzją z dnia 23.07.2003 r. (znak: Kol.Odw. [...]) utrzymało w mocy swoją decyzje z dnia 12.03.2003 r., podtrzymując stanowisko w niej wyrażone. Podniesiono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 §1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.1996 r. nie jest takimi wadami dotknięta, a zatem odmowa stwierdzenia jej nieważności przez Kolegium była w pełni uzasadniona. Fakt, że w decyzji z dnia [...].12.1996 r. jako podstawę rozstrzygnięcia, powołano m.in. przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis nie stanowi jej podstawy prawnej, lecz -obok innych w tym zakresie - obejmuje daną instytucje prawną, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Decyzja bowiem musi zawierać podstawę prawną, tj. wskazanie przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie których dany organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w określonej konkretnej sprawie administracyjnej. Taką podstawę prawną kontrolowana decyzja organu I instancji zawierała - przepis art. 10 ust. l i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym - w tym zakresie decyzja organu I instancji była prawidłowa. Natomiast powołanie w podstawie prawnej przez organ I instancji dodatkowo przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może - w opinii Kolegium - uzasadniać twierdzenia, iż decyzja taka rażąco narusza prawo, a tym samym - należy stwierdzić jej nieważność. Zarzut strony, iż Kolegium uznało błąd w podstawie prawnej decyzji za oczywistą omyłkę w rozumieniu przepisów k.p.a., skład orzekający Kolegium po dokładnej lekturze uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 12.03.2003 r. nie znalazł tego typu stwierdzenia, a zarzuty skarżącej w tym zakresie stanowią nadinterpretację stanowiska Kolegium wyrażonego w tym uzasadnieniu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. i wnosząc "o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23.07.2003 r. Nr Kol. Odw. [...] wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Miasta K., którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.03.2003 r.... ", podniosło w uzasadnieniu, że : 1/ zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 10 ust. 5 (czy wcześnie) oznaczonym jako art. 12 ust. 5) ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wystąpienie z mocy prawa skutku przejścia na rzecz gminy własności działki wydzielonej pod drogę uzależnione było od wystąpienia dwóch warunków, tj. okoliczności, że wydzielona pod drogę działka stanowiła drogę publiczną oraz faktu, że jej przebieg przewidywał obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, 2/ decyzja z dnia [...].12.1996 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości rażąco narusza prawo w części w jakiej stwierdza o przejściu działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 z mocy prawa na rzecz Gminy K.. Działki te wydzielone zostały bowiem na cele prywatnej, wewnętrznej drogi dojazdowej. Drogi te nie maja charakteru dróg publicznych, zaś ich przebieg nie jest przewidziany planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia [...].12.1996 r., przyjął szeroką interpretację art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. wbrew wykładni dokonanej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993 r. W ten sposób, organ zmusił Gminę K. do przejęcia nieruchomości, która nie mając statusu drogi publicznej, nie powinna stanowić własności gminy lecz własność "prywatną". W ogóle, orzekanie w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału jest niemożliwe, bowiem kompetencja organu dotyczy jedynie zatwierdzenie podziału i wskazanie działek które zostały wydzielona pod budowę ulicy.: 3/ pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażony w decyzji z dnia 12.03.2003 r., iż, wskazana przez Miasto K. wada decyzji nie spełniała przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem kwestia przejścia na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogę działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 nie stanowiła części sentencji decyzji, zaś zawarta została tylko informacyjnie w "Pouczeniu" wskazuje na niezrozumienie argumentacji przedstawionej przez Miasto K.. Wykazana przez Gminę Miejską K. wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obr. [...] w istocie dotyczyła błędnego zastosowania przez organ administracji przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istniejący w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zakwalifikowany jako spełniający dyspozycję art. 10 ust. 5 a więc w konsekwencji organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości nie był uprawniony do powołania ww. przepisu w podstawie decyzji. Wada decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nie dotyczyła sentencji tej decyzji, ale tej jej części, w której powołano podstawę prawną art. 10 ust. 5 ustawy o g.g. Kolegium podziela pogląd skarżącej, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o g.g., ale zdaniem skarżącej Kolegium sugeruje "iż błąd, którym obarczona jest decyzja Prezydenta Miasta K........ z dnia [...].12.1996 r. zakwalifikowany powinien być jako oczywista omyłka, dla eliminacji której właściwy jest tryb uregulowany w przepisie art. 113 Kpa. ". Błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 kpa. 4/ w uzasadnieniu decyzji Kolegium powołuje okoliczność, iż "stan prawny jaki zaistniał w związku z wydaniem kontrolowanej decyzji, przemawiać musi za koniecznością ochrony stanu powstałego w wyniku jej wydania". Powyższe wskazuje, że zamiarem Kolegium było zwrócenie uwagi na mający miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 1 obrót cywilno - prawny działkami powstałymi z podziału tej działki. Powołane okoliczności, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazują na wystąpienie w przedmiotowej sprawie jednej z przewidzianych przez ustawodawcę w art. 156 § 2 Kpa negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjmowana przez orzecznictwo interpretacja przytoczonego przepisu wskazuje, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne wówczas, gdy organ administracji przysługującymi mu środkami, w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego, tj. gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Przyjmuje się, iż zawarcie umów cywilnoprawnych w oparciu o stan wynikający z wadliwej decyzji administracyjnej stanowi nieodwracalny skutek prawny. Odnosząc się do zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiska należy zauważyć, iż mający miejsce po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 1, obrót powstałymi z jej podziału działkami, nie dotyczył wydzielonych pod drogę działek. 5/ przychylenie się do żądania wniosku Gminy Miejskiej K. i stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 1 w części orzekającej o przejściu na rzecz Miasta K. własności wydzielonych pod drogi działek nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 nie pozbawiłoby właścicieli pozostałych działek powstałych z podziału działki nr 1..dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten byłby dalej zapewniony tyle, że wymagałby ustanowienia stosownej służebności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc dodatkowo, że powołanie w podstawie prawnej decyzji przepisu, który nie stanowi jej podstawy prawnej, lecz - obok innych w tym zakresie - obejmuje daną instytucje prawną, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Decyzja musi zawierać podstawę prawną, tj. wskazanie przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie których dany organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w określonej konkretnej sprawie administracyjnej. Taką podstawę prawną kontrolowana decyzja organu I instancji zawierała a był nią przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym - w tym zakresie decyzja organu I instancji była prawidłowa. Natomiast powołanie w podstawie prawnej przez organ I instancji dodatkowo przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może - w opinii Kolegium - uzasadniać twierdzenia, iż decyzja taka rażąco narusza prawo, a tym samym - należy stwierdzić jej nieważność. Kolegium podzieliło wywody skargi, że błędne zastosowanie normy prawnej nie sianowi wady mogącej być usuniętej w trybie sprostowania oczywistej omyłki, o jakim mowa w art. 113 k.p.a. i nigdy nie twierdziło, że tego rodzaju błąd decyzji można uznać za oczywistą omyłkę w rozumieniu przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r.. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Wnioskami z dnia 16.10.2002 r. Zarząd Miasta K. wystąpił o stwierdzenie nieważności: 1/ decyzji Urzędu Miasta K. z dnia [...].12.1995 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 12 "w części orzekającej o stanie własności działek 9, 10, 11 wydzielonych pod budowę drogi", 2/ decyzji Urzędu Miasta K. z dnia [...].12.1996 r. (znak:[...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 1 "w części orzekającej o stanie własności działek 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 wydzielonych pod budowę drogi". Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta K. z dnia [...].12.1996 r. (znak: [...]). Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności stanęło na stanowisku, że po pierwsze ten fragment, którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca nie jest częścią decyzji administracyjnej - a jedynie "pouczeniem", nie można więc się domagać stwierdzenia nieważności części decyzji, która nie stanowi jej sentencji (wyrzeczenia), a jest to jedynie informacja o przejściu na własność Gminy K. działek zawarta w części decyzji oznaczonej jako "Pouczenie". To "pouczenie" to treść zapisu art. 10 ust. 5 u.g.g. Pouczenie z istoty swej nie stanowi rozstrzygnięcia, nie rodzi jakichkolwiek praw i obowiązków, jest z istoty swej informacją dla stron o ewentualnych skutkach prawnych decyzji oraz po drugie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie zasada stabilności decyzji ma prymat nad ewentualnym naruszeniem prawa ponadto niemożliwe jest stwierdzanie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części wskazanej przez wnioskodawcę, gdyż wówczas cały podział dokonany rzeczoną decyzją utraciłby sens. W szczególności, nastąpiłoby orzeczenie o podziale, w wyniku, którego wydzielone i wskazane powyżej działki nie posiadałyby dostępu do drogi publicznej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności, zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak się wydaje okoliczność ta uszła uwadze Kolegium. W sprawie mamy do czynienia z wnioskiem właściciela m.in. o dokonanie podziału nieruchomości stanowiącej jego własność, przy czyni sprawa jest rozpoznawana na gruncie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.). W chwili obecnej nie budzi już żadnej wątpliwości, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości służy tylko podmiotom dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, bowiem tylko takie podmioty mają wyraźny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Dalej, wniosek właściciela o podział nieruchomości musi być oczywisty, gdy chodzi o podział nieruchomości w celu wydzielenia pasa gruntu pod ulicę z uwagi na konsekwencje stąd biegnące - przejście z mocy prawa własności nieruchomości w tym przypadku na gminę (rodzaj wywłaszczenia). Gdy właściciel nieruchomości takiego wniosku nie składa, gmina może skorzystać wyłącznie z instytucji wywłaszczenia części nieruchomości stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczna była więc analiza wniosku o podział nieruchomości. A Kolegium w ogóle nie zajęło się analizą wniosku G. B. o podział nieruchomości. W aktach sprawy (k.1) znajduje się pismo G. B. z dnia 13.12.1996 r. skierowane do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. które, jak pisze sama wnioskodawczyni dotyczy: "wydania decyzji o zmianie ewidencji gruntów, oraz zatwierdzającej podział działki". Lakoniczne uzasadnienie wskazuje, że wnioskodawczyni przesyła jakiś bliżej nie opisany "operat zmiany oznaczenia działki, oraz podziału działki 1 z prośbą o wydanie decyzji o zmianie ewidencji gruntów, oraz zatwierdzającej podział działki 1 w obr. [...]". Nie wiadomo czy to jest wniosek, który stał się podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji z dnia [...].12.1996 r. (znak: [...]) bowiem z prezentat datowników, wynika, że do Urzędu Miasta K. - dziennik podawczy - wpłynął on w dniu [...].12.1996 r., a do wydziału geodezji w dniu 23.12.1996 r. Wątpliwości powstają przy zestawieniu dat wpływu a datą wydania decyzji ([...].12.1996 r.). Jeżeli to jest wniosek który stał się podstawą wszczęcia postępowania - to należy stwierdzić, że zawierał on dwa żądania, pierwsze - wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, oraz drugie - zatwierdzenia podziału nieruchomości. Decyzja z dnia [...].12.1996 r. (znak: [...]; zawiera trzy rozstrzygnięcia, pierwsze - o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów, drugie -zatwierdzające projekt podziału oraz trzecie - stwierdzające, że dz.ewid. 2, 3, 4, 5, 6, 7, i 8 stanowią grunt pod budowę ulicy. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne znaczenie będą miały rozważania dotyczące tego trzeciego rozstrzygnięcia wszak jego konsekwencją jest zawarte "pouczenie" o przejściu na własność Gminy K. nieruchomości wydzielonych pod budowę ulicy. Można stwierdzić że nawet gdyby tego pouczenia decyzja nie zawierała - istotna byłaby odpowiedź na pytanie czy była podstawa prawna do stwierdzenia zawartego w trzecim rozstrzygnięciu. Takie rozstrzygniecie byłoby możliwe gdyby właściciel złożył taki wniosek i to tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby przebieg tej ulicy. Tej okoliczności Kolegium nie wyjaśniło, a jest ona podstawowa dla sprawy. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę Kolegium dokona analizy wniosku G. B. pod kątem, czy zawierał on zadnie wydzielenia gruntu pod budowę ulicy. Przy czym zwróci uwagę, że art. 10 ust.5 u.g.g. taką możliwość przewidywał tylko pod budowę ulic a nie wszelkich dróg ( w tym zakresie zob. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.03.1993. -W 13/92 -OTK 1993/1/17). Sąd w składzie obecnym nie podziela stanowiska Kolegium, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka możliwości stwierdzenia nieważności z uwagi na wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Kolegium nie wywodzi, jakie to zdarzenia prawne - dotyczące tylko nieruchomości oznaczonych jako dz.ewid. 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 mających stanowić grunt pod budowę ulicy - powstały po wydaniu kwestionowanego aktu, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Szeroka analiza negatywnej przesłanki - nieodwracalności skutków prawnych - zawarta jest w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). W uzasadnieniu tej uchwał Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił m.in. uwagę, że w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny wypowiedzieć, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne jak i negatywne określone art. 156 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" - p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekł bowiem pełnomocnik skarżącego Miasta K., zgodnie z art. 210 p.o.p.s.a. nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów. Charakter sprawy, decyduje o bezprzedmiotowości orzeczenia o którym mowa w art. 152 p.o.p.s.a.