II SA/Kr 2225/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. działając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) orzekł o zleceniu inż. T.S. na koszt M.K. sporządzenia oceny technicznej wiaty wybudowanej na działce M.K. w S. przy ul. B. Decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał M.K. wykonanie zmian i przeróbek przy obiekcie wiaty stalowej na działce nr ewid. [...] przy ul. B. w S. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...] ustalające koszty postępowania w wysokości 1200 zł w sprawie wykonania przez Urząd Miasta i Gminy S. za M.K. oceny technicznej wiaty na działce przy ul. B. w S., poniesionych przez Urząd Miasta i Gminy S. za zobowiązanego M.K. i wzywające zobowiązanego do wpłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od daty tego postanowienia na konto Banku Spółdzielczego w S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 1997 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem nałożył na M.K. obowiązek przedłożenia oceny wybudowanej wiaty. Ponieważ dostarczona ocena nie spełniała określonych wymogów, postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] zlecono wykonanie dokumentacji T.S. na koszt M.K., na które służyło stronie zażalenie. W związku z w/w postanowieniem Urząd Miasta i Gminy w S. podpisał z T.S. umowę o dzieło [...], z której wynikało, że tytułem wykonania zleconej pracy zleceniobiorca otrzyma wynagrodzenie 1200 zł. Zleceniobiorca wywiązał się z zawartej umowy, zatem Urząd Miasta i Gminy w S. uregulował rachunek w całości. Koszty te winny być uregulowane przez zobowiązanego. Na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 kwietnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 23 kwietnia 2001 r., znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich wniesienia w związku ze sporządzeniem oceny technicznej obiektu wiaty stalowej na działce Nr [...] przy ul. B. w S. na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że ocena, jaką przedłożył wcześniej M.K. była niekompletna, nie uwzględniająca istotnego zakresu niezbędnego dla dokonania właściwej oceny stanu technicznego obiektu ze stanowiska warunków technicznych. Skoro mimo wezwania skarżący nie przedłożył oceny uwzględniającej wszystkie okoliczności pozwalające na podjęcie decyzji o wykonaniu koniecznych robót przy budowanej wiacie w granicy działki - zaszła konieczność zlecenia takiej oceny na koszt zobowiązanego w myśl art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. Koszty te stosownie do art. 262 § 1 k.p.a. obciążają skarżącego. Z powyższych przyczyn utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 lipca 2001 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie M.K. Skarżący podnosi, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. zlecił T.S. sporządzenie oceny technicznej wiaty wybudowanej na działce skarżącego pomimo tego, że skarżący trzykrotnie przedkładał stale poprawioną opinię wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organ nie sprecyzował dlaczego wiata nie spełnia oczekiwań urzędu. W postanowieniu organ l instancji zawarł pouczenie, że na postanowienie to nie służy stronom zażalenie natomiast może być ono zaskarżone dopiero od decyzji, jaka zapadnie w tej decyzji. Natomiast w postanowieniu WINB-u napisano, że na postanowienie to służyło stronie zażalenie, co jest nieprawdą. Skarżący uważa, że postanowienie organu drugiej instancji jest dla niego krzywdzące i niezgodne z prawem. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie jest organem uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie miał prawa po trzech latach od daty zlecenia ściągać od skarżącego kosztów za ocenę. Skarżący podnosi, że ponieważ nie brał w ogóle udziału w postępowaniu egzekucyjnym, to uważa, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji jest wadliwe a postępowanie administracyjne niezgodne z procedurą określoną przez prawo. Wskazuje, że nie stać go na zapłacenie żądanej kwoty, a żądanie organu zapłacenia w/w kosztów po trzech latach od czasu wymagalności jest bezprawne. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości obu zaskarżonych postanowień organów pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację. Odpowiadając na zarzuty skargi organ drugiej instancji wyjaśnił, że są one nieuzasadnione, albowiem ocena, jaką przedłożył skarżący była niekompletna, nie uwzględniająca istotnego zakresu niezbędnego dla dokonania właściwej oceny stanu technicznego obiektu ze stanowiska warunków technicznych. Skoro mimo wezwania skarżący nie przedłożył oceny uwzględniającej wszystkich okoliczności pozwalających na podjęcie decyzji o wykonaniu koniecznych robót przy budowanej wiacie w granicy działki - zaszła konieczność zlecenia takiej oceny na koszt zobowiązanego w myśl przepisów art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjaśniono ponadto, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie zostało podjęte w wyniku postępowania egzekucyjnego, które ma na celu przymuszenie do wykonania określonego obowiązku, a jest to jedynie zwrot kosztów postępowania poniesionych przez organ z winy strony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu, bowiem otrzymywał wszystkie pisma wysłane w toku postępowania, o czym świadczą zwrotne potwierdzenie odbioru. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. stawił się skarżący M.K. oraz J.Ł. pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi M.K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Regulacja powyższa zakreśla dla organu administracji termin do ustalenia w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia wskazując, że postanowienie to powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. Obowiązek jednoczesnego wydania decyzji w sprawie i ustalenia kosztów postępowania w drodze postanowienia oznacza, że obydwa te akty powinny być wydane w tym samym czasie bądź postanowienie w sprawie kosztów powinno być wydane najpóźniej równocześnie z wydaniem decyzji (por. J. Jendrośka w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 360), albo -jak sygnalizuje się w orzecznictwie - oba powyższe akty powinny być przynajmniej łącznie doręczone stronie (wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 r., SA/Gd 2749/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 172). W świetle powyższej regulacji art. 264 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że niezachowanie przez organ administracji wymogu ustalenia - jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie - wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia w drodze odrębnego postanowienia, pozbawia organ możliwości późniejszego skutecznego obciążenia strony kosztami. Konsekwencji naruszenia przez organ zasady legalności nie można przerzucać na adresatów jego działań. W przedmiotowej sprawie istota tego zakazu zyskuje szczególny wymiar, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż na postanowienie z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. wydane na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) i orzekające o zleceniu inż. T.S. na koszt M.K. sporządzenia oceny technicznej wiaty wybudowanej ha działce M.K. w S. przy ul. B., stronie nie służyły środki prawne. Na gruncie przedmiotowej sprawy brak spełnienia wymogu jednoczesności wydania decyzji w sprawie i postanowienia w kwestii kosztów nie budzi wątpliwości, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazująca M.K. wykonanie zmian i przeróbek przy obiekcie wiaty stalowej na działce nr ewid. [...] przy ul. B. w S. została wydana w dniu [...] lipca 1999 r., a postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w kwestii kosztów postępowania zapadło w dniu [...] maja 2001 r. i zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż postanowienia organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bez jakiejkolwiek analizy i wykładni treści art. 264 § 1 k.p.a., a zatem pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania w tym zakresie. Konwalidowanie uchybienia tego rodzaju wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, mogłoby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).