II SA/Kr 2225/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Asesor WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2005r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej S.B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art.51 ust. 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz.1126 z późn. zm.) nałożył na G. i T. S. zam. S. ul. C. - jako inwestorów i właścicieli istniejącej piwnicy gospodarczej, wybudowanej w 1987r. - w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę - obowiązek wykonania balustrady na istniejącym stropodachu piwnicy, stanowiącym taras budynku mieszkalnego oraz przedstawienia opinii technicznej o jej prawidłowym wykonaniu i możliwości dalszego prawidłowego użytkowania stropodachu piwnicy jako tarasu. Uzasadnienie tej decyzji składa się z trzech zdań: "Z opracowanej i przedłożonej dokumentacji technicznej nakazanej w/w postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika jednoznacznie, że wykonany stropodach na istniejącym budynku piwnicy gospodarczej Pana T.S., stanowiący taras budynku mieszkalnego, wymaga obecnie właściwego zabezpieczenia balustradą. W myśl obowiązujących przepisów prawa budowlanego w balustrady powinny być zaopatrzone nie tylko schody zewnętrzne i wewnętrzne ale również i tarasy o wysokości przekraczającej 0,5 m powyżej terenu przestrzeni otwartej. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że iż w obecnej sytuacji zachodzi konieczność doprowadzenia wykonanego samowolnie tarasu do stanu zgodnego z prawem - w celu bezpiecznego dalszego jego użytkowania". W odwołaniu od tej decyzji S.B. zarzuciła, iż ustalenie o wybudowaniu piwnicy w 1987r. jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wprawdzie roboty budowlane rozpoczęto w 1987r., lecz budowa ta nie została zakończona a to "na skutek protestów ze strony A.B., która dostrzegając niezgodność inwestycji z zezwoleniem na budowę przeciwstawiała się budowie i zamknięciu robót." W konsekwencji należało do niej zastosować obowiązujące aktualnie prawo budowlane z 7.07.1994r. i dyspozycje zawartego w nim art. 48. Nadto wybudowany obiekt budowlany nie ma cech piwnicy, lecz jest to obiekt gospodarczy, częściowo poniżej poziomu powierzchni ziemi, z przeznaczeniem na przechowalnię owoców, w sezonie letnik na garaż i pomieszczenie do przechowywania oprysków. "Zabudowa ta ma cechy zagrody w gospodarstwie ogrodniczo-sadowniczym a na tym terenie, stosownie do planu zagospodarowania przestrzennego, ten typ zabudowy jest nieprzewidziany. Budynek, którego dotyczy zaskarżona decyzja, rozmiarami ani usytuowaniem nie odpowiada obiektowi, na który wydano pozwolenie budowlane w 1987r. powołane jako dowód legalności budowy. Stąd obiekt ten - w stanie w jakim się znajduje - został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W istocie więc należało wydać decyzje na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie dążyć do usankcjonowania samowoli, czego pierwszym krokiem jest wydana decyzja." Decyzją z dnia [...] lipca 2002r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż na wniosek A.B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził w dniu 24.09.200Ir. oględziny na działce T.S. w S. przy ul. C. W wyniku oględzin ustalono, że na działce tej została wybudowana w 1987r. piwnica na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...].07.1987r., nr [...]. Pozwolenie to przewidywało wykonanie obiektu jako dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, o wymiarach 3,10 m x 8,90 m, od strony wschodniej w odległości 3,90 m od granicy działki A.B. Natomiast inwestor zrealizował obiekt o wymiarach 4,60 m x 11,90 m w odległości 0,80 m i 1,15 m od granicy działki sąsiedniej, której współwłaścicielami są S.B. i A.B. We wrześniu z dnia 24 kwietnia 2001r. inwestor wykonał roboty budowlane związane z poprawą nieszczelnego stropu, a mianowicie usunął stare docieplenie wraz z wylewką i wykonał nowe docieplenie ze styropianu grubości 8 cm oraz nową wylewkę betonową na stropodachu o grubości 5-8 cm. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...].10.1001r, nr [...], zobowiązując T.S. - jako inwestora i właściciela w/w obiektu - do opracowania i przedłożenia orzeczenie technicznego stwierdzającego jakość i stan techniczny wybudowanej i użytkowanej piwnicy gospodarczej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną powykonawczą budynku, uwzględniając stan zagospodarowania działki na podkładzie aktualnej mapy geodezyjnej. W dniu 21.12.2001r. T.S. dostarczył dokumentację techniczną wspomnianej piwnicy wraz z orzeczeniem określającym stan techniczny wybudowanego obiektu jako bardzo dobry. A następnie uzupełnił ją o "Zalecenia budowlane do inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" -sporządzone przez mgr inż. arch. P.P., z której wynika konieczność wykonania balustrady na stropodachu mogącego jako taras. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji oraz wskazał, że "nie ma podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art.48 ustawy z 1994r. Prawo budowlane, bowiem został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, pomimo dokonanych odstępstw od warunków tego pozwolenia. Przepis ten stosuje się jedynie do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ." Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r., nr [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie S.B. (zwana dalej skarżącą). W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca ponownie podniosła argumentację już wcześniej prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności "w sprawie istotne jest to, że chodzi o realizację budowy z odstępstwami od zezwolenia na budowę - za takie odstępstwo można uznać parametry budynku nie odpowiadające zezwoleniu - ale brak zezwolenia na budowę w tym miejscu, w którym został zrealizowany. Mianowicie, w decyzji z d. [...] lipca 1987r. wyznaczono budowę w odległości 3,90 metrów od granicy z działką A.B. co oznacza, że budynek "piwnicy" miał być realizowany na przedłużeniu w kierunku południowym istniejącego budynku mieszkalnego i przedłużać istniejąca pod nim piwnicę. Budowa więc po stronie wschodniej istniejącego domu mieszkalnego w odległości od granicy 0,80 i 1,15 m nastąpiła w innym miejscu. Nie można więc ustalić, że były to jedynie odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę." Nadto rozpoznając sprawę oba organy (I i II instancji) całkowicie pominęły kwestię zgodności lokalizacji budynku z planem zagospodarowania przestrzennego. "Budynek gospodarczy zwany w decyzjach "piwnicą" dopełnia zabudowy i przekształca ja w zabudowę zagrodową, która na działce na ew. "1" nie jest dopuszczalna." Skarżąca podniosła również naruszenie przez organy administracji publicznej art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do odmiennych twierdzeń stron postępowania. Kwestionuje również odmowne załatwienie jej wniosku o wznowienie postępowania w czynnościach zakończonych wydaniem ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].12.2001r, nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło także, iż "skoro inwestor wybudował obiekt w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę , zgodnie z przepisem art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w świetle którego w razie wybudowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach, właściwy organ wydaje decyzje nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. (...) A zatem nie ma podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy z 1994r. Prawo budowlane, bowiem został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, pomimo dokonanych odstępstw od warunków tego pozwolenia." Sama zgodność wybudowanego obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, była rozpatrywana przed wydaniem pozwolenia na budowę, co zostało zaznaczone w decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].07.1987r. "Natomiast odnośnie kwestii podnoszonej w skardze, a dotyczącej nie zapewnienia udziału w postępowaniu Pani S.B. wyjaśniam, że zgodnie z art. 123 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. A zatem postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia orzeczenia technicznego przedmiotowego obiektu nie było ostatecznym orzeczeniem rozstrzygającym w sprawie. A zatem zbędnym byłoby wznawianie postępowania w tej sprawie, bowiem w myśl art. 145 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzja ostateczną." Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W dniu 18 sierpnia 2004r. wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek skarżących o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 i nast. ustawy 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Wobec braku wniesienia przez inne strony postępowania, w ustawowym terminie, żądania przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie, rozpoznano ją w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona przez S.B. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn, niż podniesione w skardze zarzuty. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] maja 2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ją działając na podstawie art.51 ust. l pkt 2 w związku z art.51 ust.4 oraz art.81 ust. l pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz opierając się na opracowanej i przedłożonej dokumentacji technicznej nakazanej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].10.1002r., nr [...], z której wynikać ma jednoznacznie, że wykonany stropodach na istniejącym budynku piwnicy gospodarczej Pana T.S., stanowiący taras budynku mieszkalnego, wymaga obecnie właściwego zabezpieczenia balustradą. Jak wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].10.1002r., nr [...] zobowiązano T.S. - jako inwestora i właściciela w/w obiektu - do opracowania i przedłożenia orzeczenie technicznego stwierdzającego jakość i stan techniczny wybudowanej i użytkowanej piwnicy gospodarczej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną powykonawczą budynku, uwzględniając stan zagospodarowania działki na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej lub sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500. Ponadto orzeczenie techniczne winno uwzględniać wytyczne do wykonania ewentualnych zmian lub przeróbek w istniejącym i użytkowanym obiekcie - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz bezpiecznego dalszego użytkowania obiektu. Zgodnie z twierdzeniami organów administracyjnych w dniu 21.12.200Ir. T.S. dostarczył taką dokumentację techniczną wspomnianej piwnicy wraz z orzeczeniem określającym stan techniczny wybudowanego obiektu jako bardzo dobry. A następnie uzupełnił ją o "Zalecenia budowlane do inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" -sporządzone przez mgr inż. arch. P.P., z której wynika konieczność wykonania balustrady na stropodachu mogącego jako taras. Niestety w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy przedłożonych Sądowi brak jest jakiejkolwiek dokumentacji technicznej przedstawionej przez zobowiązanego. Znajduje się jedynie kserokopia pisma, w którym T.S. oświadcza, iż w załączeniu przesyła żądaną dokumentację techniczną oraz "Zalecenia budowlane do inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej" - sporządzone przez mgr inż. arch. P.P. Nie sposób zatem stwierdzić czy złożona przez zobowiązanego dokumentacja odpowiada obowiązkom nałożonym na niego w cyt. wyżej postanowieniu. Tym samym przyjąć należy, iż organ odwoławczy dokonując kontroli zaskarżonej w toku instancji decyzji, także nie dysponował całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wydając swoją decyzję z [...].07.2002r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przedłożoną dokumentację techniczną, której w ogóle nie było w aktach sprawy. Stanowi to rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. a w konsekwencji także art. 107 k.p.a. Stwierdzić wreszcie należy, iż zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art.51 ust.4 prawa budowlanego, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji publicznej (zwłaszcza organ I instancji, który w przedmiotowej sprawie ograniczył się do trzech zdań !) winni przedstawić stan faktyczny oraz prawny sprawy. W przedmiotowej sprawie istotnym było wskazanie na czym polegały istotne odstępstwa wybudowanego obiektu budowlanego od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa budowlanego oraz w jaki sposób odstępstwa te można zniwelować, poprzez dokonanie jakich czynności, celem uzyskania stanu zgodnego z prawem. Pomijając zatem sam fakt, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, na którą powołują się organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a która została przez zobowiązanego złożona (?), to z uzasadnień decyzji poddanych kontroli Sądu w żaden sposób nie wynika na czym polegały istotne odstępstwa wybudowanego obiektu od pozwolenia na budowę i prawa budowlanego, a w szczególności, iż jedynym odstępstwem był brak balustrady na istniejącym stropodachu piwnicy. Organy administracji publicznej obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie winny zatem przedstawić całość odstępstw wybudowanego obiektu budowlanego od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę i przepisach prawa budowlanego oraz wykazać dlaczego nakazane czynności doprowadzą do stanu zgodnego z prawem tj. wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z przepisów prawa budowlanego. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie, podnoszoną m. in. przez skarżącą, jest zlokalizowanie wybudowanego obiektu od granicy z działką skarżącej w odległości mniejszej niż wynika to z pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa budowlanego. Na tym przede wszystkim zasadza się istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę oraz na zwiększeniu wymiarów tego obiektu. Organy winny zatem odpowiedzieć jakie czynności i dlaczego w świetle obowiązującego stanu prawnego inwestor winien dokonać, aby zlokalizowanie takiego obiektu w przedmiotowym miejscu i o wynikających z dokonanych oględzin wymiarach było zgodne z prawem. Tych ustaleń w decyzjach organów obu instancji zabrakło. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż wybudowanie samej balustrady na istniejącym stropodachu piwnicy stanowi jedyne i wyłączne zapewnienie zgodności wybudowanego obiektu z obowiązującym stanem prawnym. Co więcej zasadnicze wątpliwości budzi przyjęcie przez sporządzającego "Zalecenia budowlane do inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej", iż stropodach nad piwnicą gospodarczą może być wykorzystywany przez właściciela jako taras. Pozwolenie na budowę, od którego to istotne odstępstwa są przedmiotem mniejszego postępowania administracyjnego, przewidywało bowiem wyłącznie dobudowę piwnicy do budynku mieszkalnego, a nie budowę tarasu. Wybudowanie tarasu lub wykorzystywanie na ten cel stropodachu, jeżeli miało ono miejsce po 1.01.1995r., można oceniać wyłącznie a trybie art. 48, a nie art. 51 prawa budowlanego. Zresztą skoro miał to być obiekt budowlany, realizowany odrębnie od istniejącego budynku mieszkalnego, to rodzi się w konsekwencji pytanie w jaki sposób ów stropodach miałby być wykorzystywany jako taras skoro nie powinno być na niego wyjścia z budynku mieszkalnego, a jeżeli takowe jest to należy wówczas również zbadać, czy zrealizowany projekt budynku mieszkalnego przewidywał już umiejscowienie wyjścia na stropodach piwnicy lub też czy później inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zezwalające na wykonanie takiego wyjścia zewnętrznego. W pozostałym zakresie zarzuty skarżącej uznać należy za nieuzasadnione. W szczególności nie sposób podzielić zarzutu, iż w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego - piwnicy ma zastosowanie art. 48cyt. ustawy prawo budowlane. Nie budzi wątpliwości sądu, iż wybudowana ona została na postawie pozwolenia na budowę z dnia [...].07.1987r., nr [...], które wydał Naczelnik Miasta S. Zezwolenie dotyczyło dobudowy piwnicy do budynku mieszkalnego o wymiarach 3,10 x 8,90 m od strony wschodniej w odległości 3,90 m od granicy z A.B. W konsekwencji, niezależnie od daty zakończenia budowy piwnicy, nie można mówić w tym przypadku o samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy wyklucza zatem zastosowanie dyspozycji art. 48 prawa budowlanego, a jedynie można mówić o istotnych odstępstwach od ustaleń i warunków wynikających z pozwolenia na budowę bądź przepisów. Tym samym odpowiednie zastosowanie ma art. 51 prawa budowlanego i obowiązek nałożenia przez właściwe organy nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku wykonania takich czynności (niezależnie od ich kosztów), które doprowadzą obiekt do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 prawa budowlanego ma bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny. Ma on bowiem jedynie przywrócić stan zgodny z prawem naruszony przez działania inwestora, a nie dążyć do jego dodatkowego "ukarania". Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż sama zgodność wybudowanego obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, była rozpatrywana przed wydaniem pozwolenia na budowę, co zostało zaznaczone w decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...].07.1987r. Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] lipca 2002r., nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2002r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładająca na G. i T. S. obowiązek wykonania balustrady na istniejącym stropodachu piwnicy, stanowiącym taras budynku mieszkalnego oraz przedstawienia opinii technicznej o jej prawidłowym wykonaniu i możliwości dalszego prawidłowego użytkowania stropodachu piwnicy jako tarasu wydana została z naruszeniem art. 51 ust. l pkt 2 ustawy prawo budowlane oraz naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.