II SA/Kr 223/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. i D. Ż. na uchwałę Nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającą uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącym M. G. i D. Ż. solidarnie kwotę [...]zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Rada Miasta Krakowa w dniu 6 grudnia 2017 r. podjęła uchwałę Nr XC/2361/17 zmieniającą uchwałę Nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz.1446, z 2015 r. poz. 397, poz. 774 i poz. 1505, z 2016 r. poz. 1330, 1887 i 1948, z 2017 r. poz. 60, 1086 i 1595). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2017 r. poz. 8844. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. M. G. i D.Z. wnieśli skargę do na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zaskarżyli tę uchwałę w całości i zarzucili jej: 1) naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegające na wprowadzeniu uchwałą rady gminy ograniczenia w korzystaniu z dróg publicznych znajdujących się na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto oraz zmiany organizacji ruchu na drogach publicznych znajdujących się na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto; 2) naruszenie art. 22 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168) poprzez nierówne traktowanie przedsiębiorców świadczących usługi polegające na przewozie osób na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto, nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji prawnej i ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący, powołując się na art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz – na podstawie art. 200 i nast. p.p.s.a. – o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi, skarżący wskazali, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zaskarżana uchwała narusza uprawnienia skarżących jako wspólników spółki cywilnej [...], która prowadzi działalność gospodarczą m.in. na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie poprzez oferowanie przejazdów pojazdami wolnobieżnymi z napędem elektrycznym poprzez wprowadzenie licznych, pozaustawowych zakazów ograniczających swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. [...] s.c. jest aktualnie właścicielem trzech pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym, które zgodnie z nowymi przepisami – wprowadzonymi zaskarżaną uchwałą – nie spełniają warunków technicznych i wymagań wizualnych określonych w załączniku nr 5 do uchwały, gdyż przekraczają dopuszczalne wymiary (dł. 4800mm x szer. 1500mm x wys. 2000 mm), przekraczają dopuszczalną ilość miejsc i nie spełniają wymaganej uchwałą kolorystyki. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni narusza prawo skarżących do wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego w zaskarżeniu postanowień uchwały nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającej uchwałę nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. W ocenie organu skarżący nie wykazali prawa do skorzystania ze środka prawnego przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, że legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest wyłącznie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, organ zaprezentował pogląd, że skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., nie ma charakteru skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Przy czym źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny łub uprawnienie". Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt. W ocenie organu skarżący nie wykazali w dostateczny sposób, aby postanowienia kwestionowanej uchwały wpływały negatywnie na ich sferę materialną, naruszając tym samym ich interes prawny, a w szczególności, iż dodany zaskarżoną uchwałą do uchwały z dnia 3 listopada 2010 r. § 6a uniemożliwia im jako wspólnikom spółki [...] realizację uprawnienia wynikającego z określonej normy prawnej. Nie świadczy o tym w wystarczającym stopniu ograniczenie działalności usługowej, polegającej na przewozie osób przy wykorzystaniu pojazdów wolnobieżnych z napędem elektrycznym na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, w sytuacji, gdy skarżący nie są właścicielami nieruchomości na obszarze Parku Kulturowego Stare Miasto, lecz jedynie wykonują tę działalność korzystając z dróg leżących na obszarze tego Parku. Za zaistnieniem interesu prawnego po stronie skarżących nie przemawia także zarzut nieuzasadnionego ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez kwestionowaną uchwałę, wobec zawarcia tego ograniczenia w zakresie prawem dopuszczalnym. Powołując się w szczególności na uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12, organ wskazał, że osobie, która nie legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego, nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Skarżący nie są właścicielami nieruchomości położonej na terenie Parku, lecz wykonują działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług przewozowych za pomocą pojazdów wolnobieżnych, których obecność na terenie chronionym za pomocą utworzonego parku kulturowego godzi w cele tej ochrony i dlatego została odpowiednio uregulowana przez kwestionowane przepisy uchwały. W ocenie organu wskazuje to, iż po stronie skarżących zachodzi jedynie interes faktyczny i ekonomiczny, a co za tym idzie – nie posiadają om legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Nr XC/2361/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2017 r. zmieniającej uchwałę nr CXV/1547/10 z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do poniesionych w skardze zarzutów, uznając je za niezasadne. Na rozprawie pełnomocnik skarżących, odnosząc się do zarzutu braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi, wskazał, że wywodzi się ona z art. 1 ustawy o drogach publicznych, brak natomiast przepisu prawa, z którego by wynikało, że legitymacja wiąże się tylko z posiadaniem prawa rzeczowego. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 6a i załącznika nr 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących, uzależnioną od tego, czy ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808)". Por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. Stosownie do definicji ustawowej określonej przepisem art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej u.o.z.) krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego (art. 7). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Stosownie do tego ostatniego przepisu na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej p.o.ś.). Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472). Konstatacja ta znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni systemowej, bowiem stosownie do art. 131 ust. 1 p.o.ś (do którego odsyła art. 17 ust. 2 u.o.z.) w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 129 ustawy wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art. 130 ust.1 ustawy p.o.ś. jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12, CBOSA). Skarżący nie powołali się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (ściśle biorąc, o zmianie takiej uchwały), wobec czego – stosując wskazane wyżej kryterium – niepodobna uznać, że ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżący w celu wykazania interesu prawnego i uprawnienia tudzież ich naruszenia powołują się na art. 22 Konstytucji RP i przepisy o wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a także na proklamowaną w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych możliwość korzystania z dróg publicznych (powszechny do nich dostęp). Zauważyć w związku z tym należy, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z takiej normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej tudzież możliwości korzystania z dróg publicznych (przy czym drogi te w założeniu pełnią funkcję komunikacyjną) dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności (możliwości) prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej lub handlowej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Również art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej w zw. z art. 22, 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, nie przyznaje interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby kwestionowanie zaskarżonej uchwały, skoro stanowi o związaniu warunkami określonymi przepisami prawa, w tym ustawą o ochronie zabytków. Podobnie rzecz się ma z art. 1 ustawy o drogach publicznych łączonym niekiedy z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.). Skoro skarżący nie wykazali, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili zaskarżenia ich interesu prawnego lub uprawnienia – nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. implikuje to konieczność odrzucenia skargi. Sąd nie miał tedy obowiązku badania merytorycznych zarzutów skargi. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.