II SA/Kr 2237/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) AWSA Dorota Dąbek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2004 r sprawy ze skargi J. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 czerwca 2001 r Nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji 2.orzeka, że opisane w punkcie 1. decyzje nie mogą być wykonane 3.zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących z tytułu zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ,- zł ([...] złotych) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrując odwołanie J. i J. małż. K. od decyzji Starosty z [...].2000r znak [...] wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów, decyzją z dnia 26 czerwca 2001r znak [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję i wprowadził zmiany w ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] , powiat [...]polegające na: - wkreśleniu na mapie ewidencyjnej granicy pomiędzy działkami Nr [...] i [...] linią prostą, łączącą punkty [...] a, w miejsce dotychczasowej linii pomiędzy punktami [...] , - wpisaniu powierzchni 0.0081 ha w odniesieniu do działki Nr [...] w miejsce dotychczasowej, wynoszącej 0.0095ha. Decyzję oparto na przepisach art. 138 § 1 ust 2 kpa oraz art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1087 ). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. L. K. wystąpiła z podaniem o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu [...] gmina [...] , przez wprowadzenie na mapie ewidencji gruntów sprostowania przebiegu granicy pomiędzy jej nieruchomością oznaczoną obecnie numerem działki [...] a nieruchomością małż. J. i J. K. oznaczoną obecnie Nr [...] . Podanie L. K. opierała na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 1971r, przedstawiającym odmienny przebieg granicy od uwidocznionego w aktualnej ewidencji gruntów. Starosta decyzją z dnia [...]2000r orzekł " o sprostowaniu błędu kreślarskiego powstałego w czasie odnowienia ewidencji gruntów wsi [...] w gminie [...] odnośnie położenia granicy między działkami [...] i [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej granicy skośnej wykreśla się granicę w linii prostej stanowiącej przedłużenie granicy między działkami [...] i [...] do przecięcia z granicą pasa drogowego drogi publicznej oznaczonej numerem [...] ", oraz orzekł, że "w wyniku korekty położenia granicy zmieniono powierzchnię działki [...] stanowiącej własność J. i J. małż. K. z dotychczasowej 0.0095 ha na 0.0081 ha". Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął, że przebieg granicy według stanu prawnego wynikającego ze scalenia gruntów wsi [...] zatwierdzonego decyzjami Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] .06.1970r PBG [...] oraz Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium WRN w [...] z [...] .10.1970r Nr [...] , jest odmienny od stanu przedstawionego na aktualnej mapie ewidencyjnej. Organ ustalił, że zaznaczona na aktualnej mapie ewidencyjnej granica nie ma pokrycia w dokumentach scaleniowych, gdyż przebiega "ukośnie" w stosunku do powstałego odcinka tej granicy, a wedle źródłowych dokumentów scalania granica między działkami [...] i [...] stanowi linię prostą będącą przedłużeniem granicy między działkami [...] ( również własności małż. K.) a [...] . Wskazano, że w chwili złożenia wniosku przez L. K., działka Nr [...] nie była podzielona i stanowiła własność M. E. L.. W toku postępowania administracyjnego M. E. L. dokonała podziału swojej nieruchomości : sprzedała J. i J. małż. K., powstałą z podziału działkę [...] przylegającą do działki [...] . W odwołaniu od tej decyzji J. i J. małż. K., żądali pozostawienia uwidocznionego na mapie ewidencji przebiegu granicy, podnosząc, że są wykonawcami, użytkownikami i prawnymi właścicielami prywatnej drogi dojazdowej utworzonej z działki [...] , która powstała z zatwierdzonego projektu podziału działki [...], uwzględniającego jej konfigurację, według mapy ewidencyjnej, a zmiana ewidencji przez sprostowanie błędu jest bezpodstawna. Rozpatrując odwołanie po raz pierwszy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, decyzją z dnia [...] 2000r znak [...] . Nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 maja 2001r ( sygn. akt II SA/Kr 22/01), którym rozpoznając skargę J. i J. małż. K., uchylono powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2000r, organ odwoławczy zaakcentował wskazany w wyroku NSA brak poprawności sformułowania decyzji przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując odwołanie J. i J. małż. K., od decyzji Starosty z dnia [...] października 2000r Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego, podjął w trybie art. 138 § 1 ust 2 kpa opisaną na wstępie decyzję wprowadzającą zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów, przez wykreślenie na mapie ewidencyjnej granicy pomiędzy działkami Nr [...] i [...] linią prostą łączącą wskazane rozstrzygnięciem punkty [...] a w miejsce linii dotychczasowej, oraz dokonał zmiany w zakresie powierzchni działki [...] , która uległa zmniejszeniu w ewidencji gruntów o 14 mkw. Uzasadniając tę decyzję, organ odwoławczy za własne przyjął stanowisko organu I instancji, że wprowadzona zmiana doprowadza do zgodności danych ewidencyjnych ze stanem prawnym wynikającym z decyzji scaleniowych, a uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy spowodowane jest nietrafnym sformułowaniem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, który dokonywaną zmianę ewidencji gruntów, określał jako sprostowanie błędu kreślarskiego. Nawiązując do wskazówek zawartych w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001r sygn. akt II SA/Kr 22/01 dotyczących prawidłowego sformułowania sentencji decyzji, organ uzasadnił sposób rozstrzygnięcia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję wnieśli J. i J. małż K.. Skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, zarzucono, że zaskarżoną decyzją w istocie dokonano rozgraniczenia nieruchomości i wprowadzono w postępowaniu ewidencyjnym nowy stan własnościowy, poprzez zmianę granic i powierzchni działek. Podkreśla skarga, że w postępowaniu ewidencyjnym nie zwrócono uwagi na charakter sporu między stronami postępowania administracyjnego. Nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, skarga podkreśla, że w jego uzasadnieniu akcentowano dopuszczalność zmiany na mapie ewidencyjnej przebiegu granic będącej sprostowaniem następstw ewentualnego błędu kreślarskiego, a nie dopuszczalność zmiany granic i powierzchni nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu stosownie do zaleceń zawartych w wyroku NSA z 23 maja 2001r uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zmianie przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej pomiędzy nieruchomościami w sposób zgodny ze stanem prawym wynikającym z decyzji scaleniowych. Podkreślono, że przebieg granicy w części kartograficznej operatu ewidencji (na mapie ewidencyjnej), był następstwem błędów w jej przedstawieniu, w sposób niezgodny ze źródłowymi materiałami ewidencyjnymi (szkicem polowym i pierworysem scaleniowym). Zaskarżoną decyzją ewidencję gruntów dostosowano do zgodności ze stanem prawnym wynikającym ze scalenia gruntów, a nie zmieniono nią przebiegu granicy. Wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że stanowiący istotę sprawy spór graniczny nie miał wpływu na postępowanie ewidencyjne, a jego rozstrzygniecie może nastąpić w odrębnym postępowaniu, po wznowieniu znaków granicznych. Na stosowne pytanie Sądu, na rozprawie w dniu 18 października 2004r pełnomocnik [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że znajdujący się na karcie 57 szkic z numeracją punktów granicznych nie ma charakteru dokumentu geodezyjnego, natomiast istnieją punkty graniczne nie oznaczone tymi numerami na szkicu polowym- dokumencie scalania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004r.i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z póź zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270)- dalej ustawa Prawo o p.s.a- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Sprawując tę kontrolę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną ( art. 134 §1 ustawy Prawo o p.s.a). Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona, gdyż przy wydaniu decyzji naruszono przepisy prawa, jednakże nie z przyczyn określonych przepisem art. 156 kpa. Ponieważ sprawa była już raz przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim rozważeniu podlega kwestia, czy ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001r . Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100 (co sprawy nie dotyczy), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższe związanie nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstałego na tle przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), związanie oceną prawną wyłącza istotna zmiana stanu prawnego stanowiącego podstawę oceny lub zmiana stanu faktycznego ( Por. np. wyroki NSA z 2000.06.26 I SA/Ka 2408/98- Lex Nr 44392, z dnia 2001.09.06 III SA 3377/00- Lex Nr 54000). Orzecznictwo to jest aktualne, na tle obecnego brzmienia powołanego przepisem art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę... Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z dniem 3 czerwca 2001r weszły w życie przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z §84 rozporządzenia operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu, w takim zakresie w jakim, umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Należy podkreślić, ze obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej obecnie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (z dnia 26.06.2001r) przepisy powyższego rozporządzenia, w ogóle nie posługują się instytucją i terminem "prostowania" operatu ewidencji gruntów, wprowadzając instytucję "aktualizacji" operatu ewidencji (§§ 46, 47). W tej części całkiem utraciła moc ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 maja 2001r, w części odnoszącej się do przesłanek "prostowania" operatu ewidencji przewidzianych przez przepisy, poprzedniego Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 153, poz. 813), którego § 65 ust 2 określał przesłanki zastosowania także przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej dnia 20 lutego 1969 r w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Pol. Nr 11, poz. 48 z późn .zm.) Nadal aktualna pozostaje natomiast, oparta na przepisie art. 138 §1 kpa oraz przepisach art. 2 pkt 8 , art. 20 ust 1 pkt 1 i 24 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne kartograficzne ( tj Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z póź. zm.) ocena prawna w myśl której organ odwoławczy jako organ merytoryczny, może orzec co do istoty sprawy, a rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany operatu ewidencji w części kartograficznej winno opisywać dokument geodezyjny w sposób nadający się do identyfikacji. Zawarta w przepisie art. 140 kpa regulacja, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-138 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji oznacza, iż przy podjęciu określonej przepisami art. 138 § 1 pkt 1 do 3 decyzji, organ odwoławczy nie jest zwolniony od zachowania ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Należą do nich m.in. zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy (art. 7 kpa) jak i zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 kpa) przy czym ocenie ma być poddany całokształt materiału dowodowego (art. 80 kpa). W postępowaniu odwoławczym aktualna jest także zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Akcentując wymóg poprawności merytorycznego rozstrzygnięcia Naczelny Sad Administracyjny ani nie zwolnił organu odwoławczego od tych wymogów ani też nie nakazał merytorycznego rozstrzygnięcia wskazując tylko na taką możliwość. Uchylenie wyrokiem NSA z dnia 23 maja 2001r tylko decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2000r, oznaczało , że organ ten jako organ odwoławczy ponownie dokona rozpatrzenia i oceny zasadności odwołania obecnych skarżących od decyzji Starosty z dnia [...] października 2000r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zaskarżoną decyzję podjęto niezwłocznie ( na drugi dzień), po otrzymaniu akt sprawy wraz z wyrokiem NSA , a zatem bez powiadomienia stron, że organ za wystarczający do wydania decyzji uznał ten materiał, którym posłużył się przy wydaniu uchylonej wyrokiem NSA decyzji z 6 grudnia 2000r. Naruszony został zatem przepis art. 10 kpa. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organu II instancji wynikające o wprowadzeniu zmiany na "mapie ewidencyjnej" pozostaje w sprzeczności z dowodami zebranymi w sprawie. Jedynym dokumentem, na którym oznaczony jest wymieniony w decyzji punkt ( osnowy geodezyjnej ?, punkt graniczny?), 1423a, jest odręczny szkic "z numeracją punktów granicznych" na k. 57 akt organu I instancji, sporządzony z datą 17.10.2000r, a zatem z datą wydania decyzji przez organ I instancji. Powyższy dokument wykonał jak wynika z jego treści pracownik Starostwa i nie ma on co przyznał na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego- charakteru dokumentu geodezyjnego, którego wykonanie zgłoszono i przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Akta zatem sprawy nie zawierają dokumentu kartograficznego mającego charakter oznaczonej numerem i datą mapy ewidencyjnej na której powołany punkt by figurował jako wprowadzony zaskarżoną decyzją. Nadto oznaczony na szkicu z [...] .10.2000r ( k.57) przebieg granicy między działką [...] , a [...] , będący przedłużeniem w linii prostej granicy między działką [...] a [...] , według sporządzonego w dniu [...] .06.2000r (k. 24 akt I instancji) protokołu i szkicu z udziałem pełnomocnika poprzedniczki prawnej skarżących M. E. L., odpowiada przebiegowi "starej granicy (przed scaleniem)". Istnieje zatem niewyjaśniona sprzeczność między tymi dokumentami, co do ogólnego kierunku przebiegu granicy, skoro według ustaleń organu I instancji, przedłużenie granicy w linii prostej zgodne jest z "wyrysem z pierworysu scaleniowego". Projekt podziału działki [...] , na [...] i [...] , którą nabyli skarżący , opracowano w 2000r, a zatem pod rządem przepisów Rozporządzenia z 17 lutego 1998r w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia przyjęcie granic poprzedzające sporządzenie projektu podziału nieruchomości, następuje w trybie określonym § 6 a z czynności przyjęcia przebiegu granic sporządza się protokół. Zasada systematycznej aktualizacji operatu ewidencji gruntów, wynikająca z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , sprzeciwia się wprowadzaniu do ewidencji zmian nieaktualnych, a więc nie oddających aktualnego ( na czas wydania decyzji w tym przedmiocie ) stanu prawnego. Spór w niniejszej spawie co do prawidłowego ewidencyjnego przebiegu granicy między działką [...] a działką [...] , odpowiada w istocie sporowi co do ewidencyjnego przebiegu granicy między działką [...] przed jej podziałem, a działką [...] . Z pisma organu I instancji z dnia [...] .11.2000r, przy którym przedstawiono odwołanie skarżących (k. 91-92 ), wynika, że projekt podziału działki [...] opracowano nie czekając na zakończenie postępowania ewidencyjnego i przyjmując położenie "spornego odcinka granicy wg. mapy ewidencji gruntów". Nie zostało zatem dostatecznie i stanowczo wyjaśnione w sprawie , czy w postępowaniu podziałowym przebieg granicy działki [...] z działką [...] był sporny między właścicielami sąsiednich nieruchomości, czy też , ustalili oni przebieg tej granicy jako niesporny i jakiemu dokumentowi geodezyjno- kartograficznemu wcześniejszemu, ewentualnie odpowiadał przebieg tej granicy. W tej drugiej sytuacji winny organy rozważyć, czy w toku postępowania podziałowego nie został ustalony prawny przebieg granicy. Jeśli w toku postępowania podziałowego nie nastąpiło ustalenie prawnej granicy między działką [...] a [...] , to winny organy rozważyć, czy przedmiotem wprowadzenia zmian jest aktualizacja operatu ewidencji gruntów w jego części kartograficznej i opisowej, na zasadach przewidzianych przepisami Rozdziału 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też przedmiotem żądania zmian jest spór o zasięg prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości, do rozpatrzenia którego nie jest właściwy tryb postępowania ewidencyjnego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1- szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie zakazujące wykonania uchylonych decyzji, oparto na przepisie art. 152 powyższej ustawy. Rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.