II SA/Kr 2238/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA (del) Wiesław Kisiel (sprawozdawca) Sędzia NSA (del) Alina Paluch Sędzia WSA Elżbieta Kremer Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 lipca 2000 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. UCHYLA ZASKARŻONĄ DECYZJĘ ORAZ POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĘ ORGANU PIERWSZEJ INSTANCJI, II. ZASĄDZA OD SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KRAKOWIE NA RZECZ SKARŻĄCEJ E. P. KOSZTY POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO W KWOCIE [...] ([...]) ZŁOTYCH. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] odmówił wyrażenia zgody na zajęcie przez E. P. pasa drogowego. Jako podstawę prawną decyzji powołano art.39 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.nr 14, poz.60 z późn.zm.), § 1 ust.3 pkt 3 rozporządzenia Rad Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz.33 z późn.zm.) oraz § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 1995 r., nr [...] w sprawie prowadzenia handlu okrężnego w [...]. W uzasadnieniu zaakcentowano, że wydawanie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu ma charakter wyjątkowy i musi znajdować uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach. E. P. ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na lokalizację punktu handlowego w [...]. W miejscu wskazanym we wniosku pas zieleni ma szerokość 7,5 m, zaś szerokość chodnika – 5,2 m. Obiekt handlowy E. P. ma powierzchnię 5,8 m2 w rzucie poziomym. Organ administracyjny chce przywrócić trawnik do jego pierwotnego przeznaczenia, zaś chodnik w tym miejscu jest zbyt wąski, aby pomieścić obiekt strony. Obiekt strony nie ma nic wspólnego z handlem obwoźnym, dlatego powinien być zrealizowany na zasadach przewidzianych przez prawo budowlane. W toku postępowania zarządca drogi otrzymał negatywne opinie na temat wniosku E. P. z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz z Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta [...]. W decyzji powołano się również na uprawnienia właścicielskie Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 12 lipca 2000 r., nr [...] podtrzymało decyzję organu I instancji. SKO uznało, że postępowanie wyjaśniające zostało prawidłowo przeprowadzone. Zgromadzono niezbędna dokumentację (wypis z rejestru ewidencji gruntów, wyrys z mapy geodezyjnej, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), sporządzono protokoły z wizji lokalnych. Przed podjęciem decyzji organ I instancji zapoznał się ze stanowiskiem wyspecjalizowanych Wydziałów Urzędu Miasta [...]. Działając w ramach uznania administracyjnego organ I instancji wziął pod uwagę utrudnienia dla osób korzystających z chodnika z uwagi na usytuowanie obiektu E. P.. W skardze do sądu administracyjnego E. P. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ administracyjny bezpodstawnie przyjął, że strona będzie zajmowała 5,8 m2, gdy wniosek wymieniał 3 m2. Wprawdzie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest pozostawione swobodnemu uznaniu zarządcy drogi, ale decyzja nie może być całkowicie dowolna. Tymczasem odmowa wyrażenia zgody jest całkowitą zmianą podejścia zarządcy, w stosunku do okresu poprzedniego. Przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym strona poprzednio uzyskiwała decyzje pozytywne, zaś w tym postępowaniu zapadła decyzja negatywna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło ponownie najważniejsze argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Decyzje administracyjne, jakie zapadły w niniejszej sprawie mają ewidentnie charakter uznaniowy. Konsekwencją jest ograniczenie roli sądu, który nie może zakwestionować wyboru dokonanego przez organ tak długo, jak długo rozstrzygnięcie mieści się w ramach podstawy prawnej ustanawiającej kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej ... pod względem zgodności z prawem (art.1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Powołany przez organ administracyjny art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych nie daje precyzyjnych wskazówek, kiedy decyzja ma być pozytywna, a kiedy negatywna: pozostaje to w obrębie swobodnego uznania organu administracyjnego. Ma jednak rację organ administracyjny, gdy akcentuje, że zasadą jest odmowa wyrażenia zgody, a wyjątkiem – uwzględnienie wniosku. Temu twierdzeniu zamieszczonemu na początku uzasadnienia decyzji I instancji, organ zaprzecza w dalszym ciągu uzasadnienia tej decyzji, gdy na s.4 pisze: Nigdy zarządca drogi nie obiecuje handlowcom dożywotniego korzystanie z pasa drogowego. Zezwolenia wydawane są na okres jednego roku kalendarzowego i zarządzający nie gwarantuje ich przedłużania. Twierdzenia te nie zostały zakwestionowane w e zaskarżonej decyzji organu II instancji. Oznacza to, że zezwolenia nie są bynajmniej wyjątkowe, a przeciwnie — są stałym elementem działania zarządcy drogi. Uzasadnienie w tym zakresie nie jest konsekwentne, co narusza wymogi art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powołuje się na potrzebę zapewnienia płynności ruchu pieszego obok obiektu E. P.. W decyzji organu I instancji (utrzymanej przez zaskarżoną decyzję w całości) napisano (s.2 decyzji): Proponowany ... obiekt wynosi 2,60 m x 2,0 m. [plus] 1 m dla potencjalnych klientów. Szerokość chodnika ...5,20 m, ... Wolnej przestrzeni dla ruchu pieszego pozostałoby jedynie 1,60 m." Organ nie wyjaśnił, dlaczego 1,60 m szerokości chodnika uważa za wielkość zdecydowanie niewystarczającą, tamującą ruch pieszy. W szczególności nie ustosunkował się do faktu, że art.47 ust.1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym dopuszcza zatrzymanie lub postój na chodniku pojazdu samochodowego, pod warunkiem że szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m. Być może w konkretnej lokalizacji obiektu Skarżącej 1,6 m spowoduje zahamowania w ruchu pieszym, ale sprawa ta nie została w decyzji wyjaśniona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być samowolne. Dlatego zadaniem organu administracyjnego załatwiającego wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego jest wskazanie takich istotnych argumentów, które przeważyły na rzecz końcowego rozstrzygnięcia. Procedura rozpatrywania wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie chodnika nasuwa wątpliwości czy organ administracyjny stosuje przejrzyste kryteria wyrażania zgody poszczególnym wnioskodawcom czy też ta zgoda jest przypadkowa. W żadnym etapie postępowania organ administracyjny nie podał stronie katalogu kryteriów, których spełnienie jest warunkiem koniecznym bądź wystarczającym uzyskania pozwolenia. Bez spełnienia tego wymogu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ma charakter decyzji całkowicie swobodnej, niczym nieskrępowanej czyli samowolnej. Sąd nie ustala czy decyzja miała być pozytywna czy negatywna. Organ administracyjny musi jednak wykazać, że ustalając treść decyzji kierował się stabilnymi i sprawdzalnymi kryteriami, wartościami, które podlegają ochronie w obowiązującym porządku prawnym. Tymczasem organ administracyjny nie przedstawił stronie, a dalszej kolejności – Sądowi kryteriów, jakimi kieruje się załatwiając sprawy tego samego rodzaju. Odbiega to od wzorca uzasadnienia decyzji, zapisanego w art.107 § 3 K.p.a. Organ zarzuca stronie, że nie przestrzega wymogu "handlu obwoźnego", jednakże przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie umiał na rozprawie wykazać, aby kryterium "handlu obwoźnego" było sprecyzowane przez organ administracyjny. Dowodem, że Skarżąca nie przestrzega wymogu "handlu obwoźnego" miał być fakt, że kółeczka zamontowane do wózka-punktu sprzedaż są jedynie atrapą. Tymczasem organ administracyjny nie wykazał, że w toku postępowania użytkowy charakter kółeczek został należycie wyjaśniony. Również ta okoliczność istotna dla sprawy nie została należycie wyjaśniona (art.7 i art.77 K.p.a.). Braki postępowania wyjaśniającego oraz wady tekstu uzasadnienia decyzji powinny być usunięte przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przed organ administracyjny (art.141 § 4 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając na uwadze wymienione w wyroku naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270). O kosztach orzeczono w trybie art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.