II SA/Kr 2238/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza na rzecz skarżącego J. F. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2003 r. znak [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. F. zam. [...], ul. [...] w sprawie zakłócania stosunków wodnych na jego gruntach przez właścicieli sąsiadujących z tymi gruntami nieruchomości. Postępowanie administracyjne w sprawie zakłócania stosunków wodnych toczyło się ponownie, na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2002 r. umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek J. F. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, iż podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji uznał, że wniosek J. F., właściciela działki nr [...] położonej we wsi [...], w sprawie zakłócania stosunków wodnych na jego gruntach przez właścicieli sąsiednich działek oznaczonych nr. ewid. [...] i [...]stanowiących własność odpowiednio E. R. i H. B. nie znajduje uzasadnienia. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] 2003 r., wyjaśnieniach złożonych przez W. C., M. B. i A. R., oraz danych wynikających z dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej- szkiców polowych, mapy ewidencyjnej i mapy sytuacyjno-wysokościowej. Na podstawie powyższych dowodów organ 1 instancji ustalił, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością J. F. nie kopali rowów celem odprowadzania wody ze swoich nieruchomości na nieruchomość J.F. i nie zmieniali stanu wody na swoich gruntach. Do około 1980 roku, wzdłuż granicy z gruntami F.istniała bruzda o szerokości 20-30 cm, która z czasem , po nabyciu działki nr [...] przez H. B. uległa zamuleniu i zarosła trawą, ponieważ H.B. nie uprawiał gruntu. Istniało natomiast i istnieje naturalne zagłębienie terenu w granicy gruntów E.Rębosz i J. F., tj. działek o nr ewid. [...] i [...], w którym w czasie intensywnych opadów gromadzi się woda spływająca z terenów położonych wyżej, co jest konsekwencją ukształtowania terenu wsi [...]. Wobec powyższego postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzono. Od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] 2003 odwołał się J.F., zarzucając, że ustalenia organu I instancji są niezgodne z rzeczywistością, ponieważ rów zmieniający bieg wody został faktycznie wykopany przez p. B. a ziemia wywieziona na jego podwórko. Nie jest to więc jak ustalił organ naturalne zagłębienie- bruzda. J. F. zarzucił nadto, że wizja, o której mowa w uzasadnieniu decyzji nie odbyła się ponieważ pola przykrywał śnieg. Odwołujący zarzucił, że inspektor R.N. powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 kpa. W odwołaniu podniósł nadto szereg kwestii związanych z wykonywaniem prawa własności przez właścicieli sąsiadujących ze sobą działek, oraz ze sprawami dotyczącymi przebiegu granic na gruntach stanowiących własność odwołującego oraz p. B. , odwołując się do odległych faktów mających miejsce przed wydaniem Jego matce aktu własności ziemi nieruchomości -stanowiących obecnie własność stron postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania J. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 lipca 2003 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium ustaliło stan faktyczny odpowiadający ustaleniom dokonanym w tej mierze przez Wójta Gminy [...] opierając się na przeprowadzonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dowodach i przyjęło, że nie ma podstaw do wydania orzeczenia zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Nakazanie bowiem w trybie art. 29 prawa wodnego właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy właściciel dokona zmiany stanu wody na swoim gruncie i spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Kolegium ustosunkowało się do zarzutów odwołania dotyczących bezprzedmiotowości postanowienia organu I instancji odmawiającego wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu inspektora R.N. uznając, że skoro wniosek J. F. o wyłączenie nie został rozpoznany przed wydaniem poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej, należało go rozpoznać W toku ponownego rozpatrywania sprawy i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2003 zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy J. F. Skarżący zarzucił oparcie rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium odwoławcze na fałszywych zeznaniach strony, przesłuchanie W. C. bez obecności skarżącego i bez uprzedzenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, tj. naruszenie art. 10 § 1 kpa, art.. 73 § 1 kpa, art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 83 § 3 kpa. Zarzucił także brak protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. , w toku których A. R. złożył oświadczenie o wykopaniu przez niego rowu w celu osłony przed zalaniem płotu skarżącego, brak podpisu skarżącego pod protokołem powtórnych oględzin oraz brak w tym protokole powyższej wypowiedzi A. R., nadto pominiecie twierdzeń skarżącego dotyczących faktu wykopania przez pp R. i B. rowu, czego świadkiem [...] miał być skarżący, błędne ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące nabycia przez H. B. działki, oraz błędne ustalenia, jakoby skarżący i jego matka nie wnosili skarg o naruszanie stosunków wodnych przez sąsiadów. Do skargi załączył skarżący kserokopię zawiadomienia o wpisie do Kw nr [...] prawa własności działek nr [...] i [...] na rzecz małż. B., oraz kserokopię pisma Urzędu Wojewódzkiego do Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] 1983 r., z której wynika, że skarżący składał w tym czasie pismo w sprawie zakłócania stosunków wodnych przez H. B.. Nadto skarżący zarzucił, że istnieje możliwość sporządzenia przez geodetę mapy nie uwzględniającej istnienia spornego rowu. Podniósł także, iż prowadzący postępowanie inspektor poinformował go o zgodzie p. B. na wykopanie potrzebnego rowu, a także sugerował, aby nie wnosił dalszych odwołań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i ustalenia dokonane w toku postępowania. Skarżący odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podtrzymał twierdzenia o wykopaniu rowów przez sąsiada w latach 80-tych, co skutkuje do chwili obecnej wyrządzaniem mu szkody. W czasie jesiennych deszczów oraz wiosennych roztopów sąsiad likwiduje odpływ z rowu wykonanego równolegle za ogrodzeniem skarżącego, wówczas przelewająca się woda niszczy płot i zalewa posesję skarżącego, czego nikt nie chce potwierdzić aby nie narazić się na nieprzyjemności. Ponownie przytoczył zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 9.7 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- w skrócie ppsa. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skargę należało uwzględnić - częściowo z przyczyn wskazanych w jej zarzutach, częściowo zaś z przyczyn innych niż podniesione w niej zarzuty. W sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wójt Gminy [...] po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie zakłócania stosunków wodnych przez właścicieli gruntów sąsiadujących z działką stanowiącą własność skarżącego, uznając, że nie naruszają oni art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.-Prawo wodne(Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) tzn. nie zmienili stanu wody na swoich gruntach a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruntach wody opadowej ze szkodą dla gruntów skarżącego, uznał postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe i z tej przyczyny orzekł o jego umorzeniu . Stanowisko powyższe podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji o utrzymaniu jej w mocy. Jako podstawę umorzenia organ I instancji przytoczył przepis art. 105 § 1 kpa. Przede wszystkim zważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jak stanowi przepis art. 104 kpa treścią decyzji jest "załatwienie sprawy" tzn. rozstrzygnięcie o istocie sprawy , czyli orzeczenie co do interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony, bądź też stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy , co także kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym, jednak bez orzekania co do interesu prawnego lub obowiązku. Orzeczenie co do istoty sprawy jako cel postępowania administracyjnego nie zawsze może być możliwe , mogą bowiem zajść okoliczności, które spowodują konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. Reguły umarzania postępowania administracyjnego ustanawia przepis art. 105 kpa. Pierwsza z nich, wynika z § 1 tego przepisu i stwarza obowiązek organu umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast druga, wynikająca z § 2 - dopuszcza dysponowanie przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie ale poddaje wniosek strony o umorzenie postępowania kontroli innych stron i pozostawiająca ostatecznie ten wniosek uznaniu organu. Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w sprawie mamy do czynienia 'z pierwszą z przesłanek umorzenia postępowania- tj. z jego bezprzedmiotowością. Przepis art. 105 kpa nie zawiera definicji pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania powstają bowiem w konkretnej sprawie administracyjnej i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy. Przyjmuje się jednak powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Stwierdzić należy, że sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, który stanowi, że strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu, oraz przepisu art. 29 ustawy prawo wodne, skarżący składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zakłócania stosunków wodnych żądał podjęcia i przeprowadzenia przez organ postępowania będąc do tego uprawnionym z uwagi na swój interes prawny. Skarżący nie zrezygnował z dochodzenia swoich praw. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy miało swoją podstawę w obowiązujących przepisach prawa administracyjnego materialnego i leżało we właściwości organów rozpatrujących sprawę. Nie zachodziła więc sytuacja, w której nie można było wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast konieczność rozróżnienia sytuacji, w której zachodzi bezprzedmiotowość postępowania , od sytuacji, w której zachodzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony - rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej wnioskiem . Problem ten ma istotne znaczenie, bowiem bezzasadność żądania strony winna być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Błędna rozumienie tej kwestii w sposób oczywisty wynika z treści uzasadnienia decyzji SKO, które stwierdziło, że wobec braku przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne zasadne jest umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 & 1 kpa bez istniejącej ku temu przesłanki jego bezprzedmiotowości jest uchyleniem się od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem przepisu art. 105 & 1 kpa, co musi skutkować jej uchyleniem. Stwierdzić należy, iż także z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynik błędne rozumienie powyższej normy. Organ I instancji uznał bowiem, że skoro właściciele gruntów nie zmienili stanu wody na gruncie i nie naruszają art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne, to postępowanie w sprawie "uważa się za bezprzedmiotowe". Narusza to przepis art. 105 kpa z przyczyn wyżej wskazanych , a nadto podkreślić należy, że norma ta nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania w oparciu o uznanie organu administracyjnego. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do jego umorzenia, a bezprzedmiotowość oceniać należy wyłącznie pod kątem istnienia bądź nie podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia , nie zaś pod kątem zasadności- w świetle przepisów prawa materialnego - żądanego przez stronę rozstrzygnięcia. Badanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa wykazało nadto, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji naruszyło przepisy kpa w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pomimo bowiem wskazania w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2003 r. znak SKO. [...], iż oględziny nieruchomości z dnia [...] 2002 r. i [...] 2002 r. przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów postępowania, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził kolejne oględziny , w dniu [...] 2003 r. ponownie naruszając , w sposób istotny przepisy kpa. Nie sporządził bowiem protokołu z tych oględzin. W aktach znajduje się "informacja z wizji lokalnej jakiej dokonano w dniu [...] 2003 r." , co jest całkowicie sprzeczne z przepisami art. 67 ł 68 kpa. Zgodnie z ich treścią , z oględzin sporządza się protokół, który formą i treścią winien odpowiadać wymogom ustanowionym w art. 68 & 1 ł 2 kpa, czyli zawierać informacje kto, kiedy i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym , biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Oprócz podpisu pracownika organu oraz daty, sporządzona "informacja" nie spełnia powyższych wymogów. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, który pomimo uprzednio zajętego stanowiska w przedmiocie konieczności sporządzenia protokołu oględzin w sposób zgodny z przepisami prawa oparł swoje ustalenia na powyższej "informacji', oraz na poprzednio sporządzonych w sposób błędny protokołach. Z naruszeniem przepisów kpa zostały przeprowadzone także przesłuchania M.B., A. R. i W. C.. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji złożenia zeznań "w imieniu" innej osoby, a w takim charakterze została przesłuchana M.B.. Nie było żadnych przeszkód, aby przesłuchana ona została w charakterze świadka, oczywiście z zachowaniem wymogów wynikających z art. 79 kpa i 83 § 3 kpa. Z takimi samymi uchybieniami przesłuchany został w sprawie A. R., także bez powiadomienia skarżącego o tej czynności organu, zaś czynności podjęte przez niego w imieniu żony będącej stroną postępowania zostały dokonane bez stosownego pełnomocnictwa co narusza przepis art. 33 kpa. Także przesłuchanie W. C.w dniu [...] 2003 r. przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 79 i 83 § 3 kpa. Zupełnie bezpodstawnie organ I instancji skierował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na skutek zgłoszenia przez skarżącego faktu zakłócania stosunków wodnych , w dniu 31 lipca 2001 r. i ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji na skutek uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego w sprawie. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie od udziału w sprawie insp. R. N.. Stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tej kwestii nie narusza prawa. Natomiast ustalenie, że skarżący nie wnosił wcześniej skarg dotyczących zakłócania stosunków wodnych nie jest prawidłowe , wobec przedstawienia na tę okoliczność dowodu w postaci pisma dołączonego do skargi, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji. Nie mają także znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczące nabycia własności działek przez strony postępowania, ani spory z tymi kwestiami związane, jak również kwestie dotyczące przebiegu granic między nieruchomościami i powierzchni tych nieruchomości. Okolicznościami , które stanowią podstawę do wydania orzeczenia w sprawie są wyłącznie okoliczności istotne w świetle treści przepisu art. 29 ustawy prawo wodne. Uchybienia, których dopuścił się organ I instancji przy ustalaniu tych okoliczności powodują, że uchyleniu podlega także decyzja tego organu . W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy ppsa należało orzec jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.