II SA/Kr 2239/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania własności działek I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].2003 roku, znak [...] Starosta J. na podstawie art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7 poz. 25 - tekst jednolity) oraz art. 104 k.p.a. w punkcie 1 decyzji odmówił J. S. nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1899 ha, nr [...] o powierzchni 0,2046 położonych w obrębie [...] J. gmina J. do której przysługiwało prawo użytkowania H. P. z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za emeryturę; w punkcie 2 decyzji odmówił J. S. nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0856 ha i nr [...] o powierzchni 0,0954 ha położonych w obrębie [...] J. gmina J. do której przysługiwało prawo użytkowania J. Ż. z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za emeryturę. Organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że H. P. przekazała w 1979 roku swoje gospodarstwo rolne Państwu w zamian za emeryturę, a gospodarstwo zostało przejęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...].1979 roku Nr [...]. J. Ż. przekazała gospodarstwo w roku 1978 roku, zostało ono przejęte decyzją Nr [...]. Przedmiotowe działki zostały wydzierżawione W. K. przez Naczelnika Miasta i Gminy w J., a następnie przez Burmistrza Miasta i Gminy w J. -działki nr [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) od [...].1990 roku do [...].1995 roku, działka nr [...] (obecnie nr [...]) od [...]1990 roku do [...].1995 roku, po czym w dniu [...].1995 roku działki nr [...],[...] i [...] zostały wydzierżawione W. K. na czas nieokreślony. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wnioskodawca winien udowodnić faktyczne władztwo nad nieruchomością, a skoro nie zostało ono udowodnione- wnioskodawca nie spełnia ustawowego warunku przyznania własności. Od decyzji Starosty J. odwołanie w ustawowym terminie wniosła J. S., domagając się jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę decyzji i orzeczenie o przyznaniu prawa własności zgodnie z wnioskiem. Wskazała, że sporne działki były w faktycznym władaniu H. P. i J. Ż. aż do ich śmierci, po czym skarżąca objęła je w faktyczne władanie. Wydzierżawienie działek nastąpiło bez jej wiedzy i zgody. Podniosła, iż dzierżawa jako posiadanie zależne nie może ograniczać praw właściciela, a jedyną spadkobierczynią i właścicielką działek jest ona. Zdaniem skarżącej, decyzja pierwszej instancji narusza przepis, art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2003 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepis art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Na podstawie art. 118 ust. 2a tej ustawy z wnioskiem takim wystąpić może także zstępny osoby uprawnionej, który po jej śmierci faktycznie włada daną nieruchomością. Organ ustalił następnie, iż skarżąca jest zstępną jedynie J. Ż., natomiast H. P. była jej ciotką. Odnośnie faktycznego władania gruntem przez J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na tę okoliczność, zaś dowody zebrane przez organ pierwszej instancji- umowa dzierżawy, protokół oględzin- pozwalają stwierdzić, że przedmiotowymi działkami włada inna osoba. Z opisaną decyzją nie zgodziła się J. S., wnosząc w ustawowym terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i wniosła ojej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty J. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Skarżąca zarzuciła, iż organ drugiej instancji nie zbadał stanu faktycznego sprawy, powielając jedynie argumentację Starosty J., który także stanu sprawy nie wyjaśnił. Wskazała, że H. P. nie wydano do użytkowania działki o powierzchni 0,30 ha, co gwarantowała jej decyzja z dnia [...].1979 roku. Nadto skarżąca zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w J. nabyła po H. P. spadek w całości, wobec czego stała się podmiotem ogółu jej praw i obowiązków. Skoro H. P. nie wydano działki do użytkowania, to miała ona roszczenie o wyznaczenie i wydanie działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż żądanie skarżącej oparte jest na art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, więc zarzut, iż przepis ten nie ma zastosowania, jest bezpodstawny. Wskazano również, że skarżąca- jako siostrzenica- nie jest zstępną H. W. (P.) w rozumieniu kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami administracji publicznej skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; uchybienie to zostało powtórzone także przez organ odwoławczy. Uchybienie to dotyczy jednej z naczelnych zasad postępowania-wyartykułowanej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, na których ciąży obowiązek jej realizacji poprzez ustalenie pełnego kręgu stron postępowania, a więc w myśl art. 28 k.p.a. podmiotów, których interesu prawnego sprawa dotyczy, a następnie zawiadomienie tych osób o toczącym się postępowaniu, umożliwienie wzięcia udziału w każdej czynności procesowej, umożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wreszcie doręczenie każdej ze stron oryginału decyzji administracyjnej. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu pociąga za sobą konsekwencje w postaci możliwości wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem w myśl art. 145. § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie wznawia się, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaakceptować wypada przyjęty w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym omawiana przesłanka wznowienia zachodzi zarówno wtedy, kiedy strona została w ogóle pominięta w sprawie, jak i wówczas, gdy nie mogła brać udziału w konkretnej czynności postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia l lipca 1999 roku, IV SA 959/99, Lex Omega nr 47888, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 września 2004 roku, I SA 149/03, Lex Omega nr 156896). Podkreślenia wymaga także, iż samo pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym bądź jego części stanowi dostateczną przesłankę wznowienia postępowania, niezależnie do tego, czy takie uchybienie proceduralne mogło mieć lub miało wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1999 roku, IV SA 1149/97, Lex Omega nr 47807). Starosta J. w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał- bez przytaczania dowodów, na których się oparł, oraz bez dokonania oceny ich mocy dowodowej, co samo w sobie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.- iż władztwo wnioskodawcy nad nieruchomością nie zostało ustalone. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż ustalenia te oparte zostały na dowodach w postaci umowy dzierżawy i protokołu oględzin. W aktach sprawy administracyjnych znajduje się protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].2003 roku (k. 59). Z protokołu wynika, iż wizja odbyła się w celu ustalenia, kto aktualnie użytkuje sporne działki. W czynności procesowej wzięli udział B. W. i Z. H. -pracownicy organu oraz W. K. - dzierżawca przedmiotowej nieruchomości. W protokole nie znajduje się jakakolwiek wzmianka na temat tego, czy skarżąca została zawiadomiona o miejscu i czasie dokonywania wizji lokalnej, w aktach zaś brak zawiadomienia o tej czynności z potwierdzeniem odbioru przez skarżącą. Wskazać należy, iż w dniu poprzednim ([...].2003 roku) odbyła się rozprawa administracyjna przed organem pierwszej instancji, o której skarżąca była pisemnie powiadomiona (k. 54- 55). Z protokołu rozprawy (k. 58) nie wynika, aby skarżąca została w jej trakcie powiadomiona o zaplanowanej na dzień następny wizji lokalnej. Uznać należy, iż skarżąca została bez własnej winy pozbawiona udziału w czynności procesowej, na podstawie której organ pierwszej instancji powziął istotne ustalenia faktyczne. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uchybienia tego nie zauważył i nie skorygował. Wada, polegająca na pobawieniu strony bez jej winy możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania, zaś na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego- obliguje sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wymaga wskazania ponadto, iż organy prowadzące postępowanie dopuściły się innego istotnego uchybienia proceduralnego, które miało wpływ na wynik postępowania- a mianowicie oceniły zebrany materiał dowodowy z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów. Zasada ta może być wyinterpretowana z szeregu przepisów k.p.a.- między innymi z art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.pa., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz-komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., ISA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Ocena materiału dowodowego sprzeczna z logiką i doświadczeniem życiowym nie mieści się w tych granicach, będąc oceną dowolną i przypadkową, nie zaś swobodną. W przekonaniu Sądu, na taką właśnie ocenę zasługują ustalenia faktyczne organów administracji publicznej obu instancji w takim zakresie, w jakim dotyczą stwierdzenia, iż sporne działki pozostają we władaniu innej osoby, które to ustalenie poczynione zostało na podstawie umów dzierżawy. Wskazać należy, iż zawarcie umowy dzierżawy tworzy pomiędzy jej stronami stosunek zobowiązaniowy, na mocy którego podmiot biorący rzecz w dzierżawę jest uprawniony do jej używania i pobierania pożytków (art. 693 § 1 k.c.). Prawo cywilne nie uzależnia przy tym dojścia do skutku takiej umowy od wydania jej przedmiotu. Same egzemplarze umów dzierżawy dowodzić mogą że umowy te zostały zawarte, jednak nie można z nich automatycznie wyciągać wniosku, iż przedmiot umowy- w niniejszej sprawie sporne działki- zostały objęte we władanie przez dzierżawcę. Tym bardziej- biorąc pod uwagę, iż ostatnia z umów zawarta została osiem lat przed rozpatrzeniem sprawy przez organy obu instancji- nie .znajduje dostatecznego uzasadnienia ustalenie na podstawie samych właściwie umów, iż sporne działki we władaniu dzierżawcy nadal pozostają. Konkluzja taka jest ustaleniem dowolnym, narusza zatem przepis art. 80 k.p.a. Obraza tego przepisu, ewidentnie wpływając na wynik sprawy, realizuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i również obliguje sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z uwagi na omówione wyżej uchybienia proceduralne, rzutujące na ustalenia faktyczne, przedwczesnym byłaby ocena zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity- Dz. U. z 1998 roku, Nr 7, poz. 25 z późniejszymi zmianami). Podobnie przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów, zawartych w skardze J. S., a odnoszących się do sfery prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny przede wszystkim- w myśl art. 10 k.p.a.- zapewnić realną możliwość udziału wszystkim stronom postępowania w każdej czynności, dokonywanej w jego trakcie, a także zebrać wyczerpujący materiał dowodowy zgodnie z wymogami art. 77 k.p.a. i ocenić go wnikliwie, w sposób odpowiadający swobodnej ocenie dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 11 lit. b i c p.p.s.a. O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.