II SA/Kr 224/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.R. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z 4 grudnia 2009 r. znak [...] - w związku z odwołaniem J. S. podtrzymanego przez M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 31 marca 2008 r. nr [...], znak: [...], którą stwierdzono, że budynek gospodarczy z pomieszczeniem inwentarskim położony na działce nr "1" w M. został zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę oraz jego stan techniczny nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie wymaga zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 2 w zw. z art. 104 i art. 144 k.p.a., art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zmianami) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji budynku gospodarczego z pomieszczeniem inwentarskim usytuowanego na działce nr "1" w miejscowości M. gm. [...], którego właścicielem jest A. R., zostało wszczęte z urzędu dnia 1 marca 2007 r. Postępowanie to w I instancji zakończyło się wydaniem w dniu 31 marca 2008 r. decyzji znak: PINB-[...] na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. wydał. Od powyższej decyzji odwołał się J. S.. Przekazując sprawę do organu odwoławczego organ I instancji poinformował, iż nie znalazł podstaw, aby uznać J. S. za stronę przedmiotowego postępowania. W trakcie postępowania odwoławczego J. S. przedłożył do akt sprawy akt notarialny - umowę darowizny z dnia [...] kwietnia 2009 r., z którego wynika, że działkę "2" w M. (sąsiadującą z terenem inwestycji) przejął jego syn M. S.. Organ odwoławczy miał na uwadze, że na posesji J. S. występuje wyczuwalny, uciążliwy zapach z hodowli [...], na co wskazują zapisy w protokole oględzin z [...] kwietnia 2008 r. Z tego względu uznał J. S. za stronę postępowania i rozpatrzył jego odwołanie - mimo, że organ I instancji naruszając art. 28 k.p.a. nie traktował go jak strony postępowania. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien prawidłowo określić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział na każdym etapie postępowania. Odnosząc się do meritum sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalizacja budynku gospodarczego z wydzielonym pomieszczeniem inwentarskim. Według oświadczenia A. R. przedmiotowy budynek wraz z pomieszczeniem inwentarskim został wybudowany przez jego matkę J. R. w 1980 r., w miejsce starej stodoły z 1910 r. J. R. wzniosła stodołę murowaną wykorzystując stare fundamenty rozebranej stodoły drewnianej. Organ odwoławczy ocenił, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., który stanowi, iż do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy jest art. 40 ustawy z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem gdy samowolnie wzniesiony obiekt można w drodze zmian doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nakaz rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz winna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 ustawy. Przedmiotowy budynek znajduje się na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 19 lipca 2004 r. jest położona w obszarze oznaczonym symbolem MR1, w pasie szerokości 84 m od drogi lokalnej KL tj. na terenach zabudowy mieszanej mieszkaniowej i zagrodowej położonej w strefie podmiejskiej .Organ I instancji nie ustalił jednak w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy rozpatrywaniu sprawy PINB winien mieć na uwadze przepisy § 109 oraz § 110 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z materiału dowodowego sprawy oraz uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, by miało to miejsce. Oględziny przedmiotowego budynku przeprowadzone przez WINB w dniu [...] kwietnia 2008 r. w związku z prowadzonym postępowaniem znak: [...] wykazały, że organ II instancji ma wątpliwości, czy pomieszczenie [...] spełnia wymogi określone w powołanych przepisach. Ponadto PINB nie uzupełnił dostatecznie materiału dowodowego sprawy w związku z żądaniami zawartymi w piśmie organu odwoławczego z 4 września 2008 r., ponowionymi w piśmie z 12 grudnia 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 136 k.p.a. Brak jest uzgodnień z Państwową Powiatową Inspekcją Sanitarną dotyczących przedmiotowego budynku. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania pomocne może okazać się uzgodnienie z Państwową Inspekcją Sanitarną, wydane na wniosek strony, czy budynek w części inwentarskiej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy niniejszej sprawy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a. Z uwagi na brak wyczerpujących wyjaśnień w kwestiach, które były przedmiotem pisma na podstawie art. 136 k.p.a. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz zapewnienia stronom postępowania gwarancji procesowych. Dlatego też na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylono skarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia zaznaczając jednocześnie, że w prowadzonym na nowo postępowaniu należy również wyjaśnić kwestie wskazane w odwołaniu. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. R. zarzucając jej, że zawiera szereg wad. W szczególności zdaniem skarżącego J. S. nie powinien być uznany za stronę postępowania, bowiem odległość przedmiotowego budynku od granicy działki nr "2", stanowiącej własność J. S. wynosi ponad 16,5 m. Skarżący zakwestionował również stwierdzenie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu 1 marca 2007 r., bowiem jego zdaniem postępowanie wszczęto wskutek skargi J. S. z 10 kwietnia 2003 r. Postępowanie zostało wówczas zakończone decyzją PINB z 30 stycznia 2004 r., którą nakazano skarżącemu wymianę pokrycia dachowego, ewentualnie zabezpieczenie eternitu lakierem. Skarżący wykonał wskazane roboty budowlane oraz dołączył dokumentację wskazaną przez PINB i w dniu 14 grudnia 2004 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Następnie 4 października 2006 r. WINB w K. wydał decyzję, którą unieważnił decyzje PINB z 30 stycznia 2004 r. i z 14 grudnia 2004 r. Postanowieniem z dnia 5 września 2007 r. organ I instancji ponownie nakazał dostarczenie dokumentów celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a 31 marca 2008 r. po raz kolejny wydał decyzję, którą zalegalizował przedmiotowy budynek, a która została uchylona zaskarżoną decyzją WINB. Skarżący podkreślił, że w wydzielonym pomieszczeniu o wymiarach 3 m x 9 m (27 m2) w budynku będącym przedmiotem postępowania hoduje od 15 do 18 sztuk [...], przy czym jego rodzina zajmuje się hodowlą [..] od 30 lat. Również jego sąsiedzi S. hodują [...], jednak w mniejszej ilości. Skarżący powołał się na wyniki kontroli dokonywanych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., na decyzję Starosty, utrzymaną w mocy przez SKO w [...], a wydaną na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a także na inne dokumenty, które wskazują, że działalność skarżącego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu należy uchylić decyzję organu odwoławczego i utrzymać w mocy decyzji I instancji z dnia 31 marca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ I instancji nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a ponadto nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Wymagało to uchylenia decyzji I instancji i ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest co do zasady prawidłowe, bowiem decyzja I instancji podlegała uchyleniu, jednakże uzasadnienie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. narusza prawo w taki sposób, że powoduje to konieczność uchylenia rozstrzygnięć obu instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że według ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie oględzin przedmiotem postępowania jest budynek stodoły o wymiarach 17,06 x 9,05 m położony w północnej części działki nr "1" w M. (wzdłuż drogi [...], przy wjeździe na teren działki), pełniący funkcję składową na zboże i inne płody rolne. W części północnej tego budynku zostało wydzielone stropem płytowym i ścianami pomieszczenie inwentarskie (w dniu oględzin znajdowało się tam [...] sztuk [...]) o wysokości 2,10 m i powierzchni 28 m2. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że przedmiotowy budynek powstał bez pozwolenia na budowę przed 1995 r. i na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy stosować do niego przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. wymienia sytuacje, w których wydaje się nakaz rozbiórki, natomiast art. 40 przewiduje legalizację samowoli budowlanej. W myśl pierwszego z powołanych przepisów "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Art. 40 stanowi zaś: "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Takie sformułowanie cytowanych przepisów wskazuje, że w pierwszej kolejności należy zbadać przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1, a dopiero w przypadku stwierdzenia, że przepis ten nie ma zastosowania, można rozważyć możliwość przeprowadzenia legalizacji na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Brak w obu decyzjach rzetelnej oceny, czy przepis art. 37 ust. 1 ma w niniejszej sprawie zastosowanie, a zatem czy nie należy nakazać rozbiórki tego obiektu. Jak wynika z orzeczenia technicznego część budynku znajduje się w drodze (jezdnia asfaltowa). Ponadto nie zostało zbadane przez organ I instancji, czy budynek ten, a zwłaszcza sposób jego użytkowania (w części [...]) nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli takie pogorszenie występuje, to w myśl przywołanego art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. wydaje się nakaz rozbiórki takiego obiektu. Wprawdzie organ II instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że organ I instancji nie zbadał kwestii uciążliwości tego budynku dla otoczenia w aspekcie powodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i zalecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego wyjaśnić czy budynek ten jest dostosowany do hodowli [...] w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niemniej jednak istotnym jest, czy w ogóle w tym budynku może być prowadzona hodowla z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Trzeba zważyć, że przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany na terenie zabudowy mieszanej mieszkaniowej i zagrodowej, położonej w strefie podmiejskiej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W obrębie tego obszaru dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jako funkcję podstawową terenu oraz dopuszcza się lokalizację obiektów związanych z nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem, z ograniczeniem uciążliwości funkcjonowania do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny". Skoro w obrębie tego obszaru zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczona jako funkcja podstawowa terenu, a inna zabudowa związana z nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem jest dopuszczona z ograniczeniem uciążliwości funkcjonowania do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny, to należy rozważyć, czy przedmiotowy obiekt, którego uciążliwość przekracza granice terenu (pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w K. k. 44 i 53 akt administracyjnych II instancji) ma rację bytu na tym obszarze. Dopiero wyjaśnienie wskazanych okoliczności, pozwalających na ustalenie w sposób jednoznaczny, czy budynek podlega rozbiórce, czy też nadaje się do legalizacji, będzie kształtowało dalszy tryb postępowania. Decyzje obu organów naruszają więc przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Należy jednakże również wskazać na kolejne uchybienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji stwierdził, że rozpoznał odwołanie J. S. "podtrzymane przez M. S.". Następnie zwrócił uwagę, że umową darowizny z dnia 2 kwietnia 2009 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) J. S. przekazał własność działki nr "2" synowi M. S.. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy pominął jednak ocenę wpływu zawartej umowy na ustalenie kręgu stron postępowania. Wskazał jedynie, że rozpoznał odwołanie J. S. uznając go za stronę postępowania ze względu na oddziaływanie hodowli [...] prowadzonej na działce nr "1" na jego posesję. Organ II instancji nie odniósł się również do faktu, że we wskazanej wcześniej umowie darowizny M. S. ustanowił na rzecz rodziców dożywotnią służebność osobistą polegająca na prawie korzystania z połowy domu mieszkalnej oraz położy zabudowań gospodarczych na działce nr "2". Wszystkie te okoliczności winny być wzięte pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania w prowadzonym ponownie postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.