II SA/Kr 225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Izabela Dobosz (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. L. kwotę 350.00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych w tym VAT) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 81c ust.2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art.123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy budynku gospodarczego usytuowanego na posesji A.B. miejscowości K. nr [...] gm. K. - działka ewid. nr 1 , nałożył na A.B. obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia w terminie do dnia 31 października 2006 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych budowy tego budynku gospodarczego. Ekspertyza powinna zawierać inwentaryzację geodezyjną i budowlaną istniejącego obiektu, opinię techniczną o prawidłowości wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do przepisów wykonawczych z okresu budowy obiektu oraz opinię dotyczącą stanu technicznego obiektu pod względem konstrukcyjno-wytrzymałościowym i ogólnobudowlanym, w tym ocenę zgodności wykonanych robót z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany nie spełnia przepisów wykonawczych z okresu budowy ekspertyza powinna wskazywać jakie roboty budowlane należy wykonać by usunąć nieodpowiedni stan techniczny budynku w zakresie dostosowującym te roboty budowlane do obecnie obowiązujących warunków technicznych. W przypadku innych nieprawidłowości ekspertyza powinna uwzględniać ich usunięcie w zakresie całego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 25.10.2005 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opisanego wyżej budynku gospodarczego. Kontrola przeprowadzona w sprawie wykazała, że budynek ten pełni funkcję gospodarczą. Usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia stałego międzysąsiedzkiego dzielącego działki E. i S.G. oraz A.B.. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 3.92 x 5.92 = 23.20 m2. Obiekt jest parterowy, z poddaszem użytkowym. Ściany budynku wykonano jako murowane z pustaków żużlowobetonowych, dach o konstrukcji drewnianej i spadku połaci dachowych w kierunku wschód-zachód - na własną posesję i na nieruchomość sąsiadującą (działka ewid. nr 2). Pokrycie połaci dachu wykonano z płyt blachy ocynkowanej trapezowanych. Okapy dachu wypuszczone z lica ścian wschodniej i zachodniej. Budynek ten wybudowano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1972 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S.B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 20 m2 i kubaturze 48/08 m3. Porównując ustalenia poczynione w czasie kontroli z dnia [...].10.2005 r. oraz dokumentacji projektowej budynku organ I instancji stwierdził, że obiekt wybudowano niezgodnie z dokumentacją projektową: 1) zwiększono powierzchnię zabudowy, 2) wykonano dodatkowo poddasze użytkowe zamiast płyty stropodachu, 3) wykonano dach dwuspadowy o spadku połaci zachodniej z wypuszczonym okapem na nieruchomość zabudowaną o nr ewid. działki 2 zamiast płyty stropodachu o spadku na własną nieruchomość, 4) zmieniono usytuowanie drzwi w ścianie wschodniej, północnej (zmieniono wygląd wszystkich elewacji), zmieniono układ otworów drzwiowych i okiennych budynku. Zmiana układu połaci dachu na dach dwuspadowy ze spadkiem na nieruchomość sąsiada stanowi w tym przypadku nie tylko odstępstwo w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych dachu, ale przede wszystkim, z uwagi na usytuowanie budynku, narusza warunki techniczne okresu budowy podane w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 19.07.1966 r., Nr 10 poz.44). Organ I instancji stwierdził, że wobec stwierdzonych odstępstw można domniemywać, że osoba pełniąca obowiązki kierownika budowy nie posiadała odpowiedniego przygotowania zawodowego do nadzorowania robót budowlanych budowy budynku, a więc roboty te wykonywano bez właściwego nadzoru. W tak ustalonych okolicznościach słuszne są uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a tym samym stanu technicznego całego budynku gospodarczego. Naruszenie norm techniczno-budowlanych w czasie budowy powoduje, iż od początku istnienia obiekt jest w nienależytym stanie technicznym. W tej sytuacji organ I instancji uznał za zasadne podjęcie niezbędnych działań wynikających z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Powołany przepis upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Koszty ekspertyzy ponosi osoba zobowiązana do jej sporządzenia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A.B. zarzucając, że postanowienie to jest dla niej krzywdzące, gdyż sporządzenie ekspertyzy będzie związane z wysokimi kosztami. Skarżąca wskazała, że nic nie wie o nieprawidłowościach przy budowie budynku gospodarczego, gdyż budową zajmował się jej mąż S. Podkreśliła również, że budynek jest w dobrym stanie technicznym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego A.B. do przeprowadzenia i dostarczenia ekspertyz technicznych i w tym zakresie wyznaczył nowy termin: 31 kwietnia 2009 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia powołano art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. oraz prawa budowlanego i prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie. Słusznie przyjęto, że w niniejszej sprawie należy podjąć działania określone w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Nakazany przez organ I instancji obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej ma na celu wskazanie dokonanych odstępstw od przepisów wykonawczych z okresu budowy podanych w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Wskazanie w ekspertyzie zaistniałych odstępstw i innych nieprawidłowości pozwoli na ustalenie jakie roboty należy wykonać, aby usunąć nieodpowiedni stan techniczny wykonanych robót budowlanych budowy obiektu, doprowadzając obiekt w zakresie dokonanych odstępstw do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami wykonawczymi określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Uchylenie postanowienia I instancji w części dotyczącej terminu i wyznaczenie nowego terminu wynika z upływu terminu wyznaczonego postanowieniem przez organ I instancji. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.B. , domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącej nałożenie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy jest bezprawne. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1972 r., co potwierdza sam organ w uzasadnieniu, nie można więc w tym przypadku mówić o samowoli budowlanej. Budynek wybudowany był w latach 70-tych. Wszelkie roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a odstępstwa od projektu były zatwierdzane przez organ administracji budowlanej. Dokumenty w tym zakresie powinny znajdować się w nadzorze budowlanym, który winien je przechowywać przez okres użytkowania budynku. Organ nadzoru budowlanego powinien je więc odszukać, a nie żądać ich od skarżącej, zwłaszcza, że nie ma ona obowiązku prowadzenia książki obiektu (art. 64 ust. 2 prawa budowlanego). Skarżąca podkreśliła, że wszelkimi sprawami w zakresie budowy zajmował się wyłącznie jej mąż, który zmarł [...] 1973 r. A.B. nie posiada żadnych dokumentów z czasów budowy, za wyjątkiem projektu budowlanego. Ponadto budynek został zrealizowany przed [...] 1995 r., a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego prowadzone prace budowlane powinny być oceniane w ramach unormowań prawnych wówczas obowiązujących tj. w dacie ich prowadzenia łącznie z odpowiedzialnością inwestora. Tymczasem organ administracji budowlanej w podstawie prawnej postanowienia przywołuje przepisy obecnie obowiązujące, które nie mogą mieć zastosowania do budynku wybudowanego w latach 70-tych. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie określił jego zakresu. Jeżeli postępowanie ma dotyczyć legalizacji budynku, to jest ono bezprzedmiotowe, bowiem budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś przedmiotem postępowania ma być niezgodność z projektem budowlanym, to nie jest potrzebna ekspertyza techniczna, lecz wystarczająca byłaby opinia budowlana. A.B. stwierdziła, że nie stać jej na wykonanie ekspertyzy, a fakt, że budynek jest użytkowany od lat 70-tych najlepiej świadczy o jego stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności podkreślił, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wykonanie objętej zaskarżonym postanowieniem ekspertyzy pozwoli określić w sposób precyzyjny jakie roboty należy wykonać, aby doprowadzić zrealizowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W piśmie z dnia 4 maja 2009 r. A.B. uzupełniła skargę wskazując, że zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 136 k.p.a. Skarżąca wskazała, że w sprawie nie ustalono istnienia przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie sprowadzają się do porównania istniejącego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ze stwierdzonych w ten sposób odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz obowiązujących norm technicznych (bez konkretnego ich wskazania) organ wyprowadza domniemanie, iż osoba pełniąca obowiązki kierownika budowy nie posiadała odpowiednich uprawnień, co z kolei implikuje twierdzenia o wykonywaniu robót bez należytego nadzoru oraz o złym stanie technicznym budynku od momentu jego zbudowania. Powyższe rozumowanie nie znajduje podstawy ani w jakimkolwiek przepisie prawa, ani w zasadach logicznego rozumowania. Z faktu, iż dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wynika bowiem w żaden sposób, iż kierownik budowy nie miał odpowiednich uprawnień. Ponadto niedopuszczalne jest posługiwanie się domniemaniami w postępowaniu administracyjnym. Nie można zasadnie twierdzić, że stwierdzenie jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub naruszenie norm technicznych skutkuje w każdej sytuacji wystąpieniem złej jakości robót budowlanych lub powstaniem złego stanu technicznego obiektu budowlanego, tym bardziej, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazał na konkretne przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., które miałyby zostać naruszone. Nie odniesiono się również do twierdzenia skarżącej, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym, co potwierdza dołączona do akt postępowania administracyjnego dokumentacja zdjęciowa, a także fakt, że jest użytkowany od ponad 30 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego położonego na działce miejscowości K. nr ewid. nr 1 należącej do A.B. W tym zakresie Sąd podziela całkowicie stanowisko skarżącej przedstawione w wymienionym wyżej piśmie z dnia 4 maja 2009 r. kwestionujące stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż stwierdzenie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę implikuje powstanie wątpliwości co do uprawnień osoby pełniącej obowiązki kierownika budowy, a w konsekwencji wątpliwości co do jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego całego budynku. W przepisach prawa brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju domniemania, nie jest ono również zgodne z zasadami logicznego rozumowania. Pominięto przy tym oświadczenia skarżącej o dobrym stanie technicznym budynku, znajdujące potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy, a także w fakcie bezproblemowego użytkowania obiektu przez okres ponad 30 lat. Argument, iż nieodpowiedni stan techniczny budynku wynika z faktu naruszenia norm technicznych obowiązujących w czasie jego budowy bez konkretnego wskazania o jakie normy chodzi również nie jest przekonujący. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazał, który konkretnie przepis zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów został naruszony (w postanowieniu I instancji stwierdzono jedynie, że naruszeniem warunków technicznych obowiązujących w czasie wykonywania robót budowlanych była zmiana układu połaci dachu), a ponadto - jak słusznie podnosi skarżąca - samo naruszenie przepisów wymienionego zarządzenia nie skutkuje w każdej sytuacji wystąpieniem złej jakości robót budowlanych ani powstaniem złego stanu technicznego obiektu budowlanego. Na organie nakładającym obowiązek z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego spoczywa ciężar wykazania przesłanek, o których mowa we wspomnianym przepisie. W niniejszej sprawie istnienie tych przesłanek nie zostało wykazane, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. oraz zarzut niewłaściwego zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Zasadny jest również zarzut skarżącej, iż organ I instancji nie sprecyzował przedmiotu postępowania. Wszczynając postępowanie organ administracji ma obowiązek zawiadomić o tym wszystkie strony postępowania, określając przy tym przedmiot i tryb postępowania. Wyrażona w art. 10 k.p.a. ogólna zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania wymaga, by osoby mające interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej wiedziały od początku czego to postępowanie dotyczy. W zawiadomieniu z dnia 8 grudnia 2005 r. (k. I - [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. poinformował jedynie o "stwierdzeniu nieprawidłowości w budowie" odnośnie budynku gospodarczego usytuowanego na posesji A.B. miejscowości K. nr [...], gm. K. - działka ewid. nr 1 oraz "o konieczności podjęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego". Zawiadomienie to jest niejasne, przez co narusza powołany przepis art. 10 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie poinformował, że postępowanie zostało wszczęte, lecz o "konieczności podjęcia postępowania". Pojęcie "podjęcia postępowania" odnosi się do postępowania zawieszonego i nie należy mylić go z pojęciem wszczęcia postępowania. Ponadto cytowane sformułowanie sugeruje, że zachodzi konieczność podjęcia (wszczęcia) postępowania w przyszłości, a nie, że takie wszczęcie właśnie nastąpiło. Dodatkowo w omawianym piśmie organ I instancji powołał się również na postępowanie w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości A. i Z.F. oraz na nieprawidłowości w budowie budynku mieszkalnego A.B. Taki sposób sformułowania pisma adresowanego do strony nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu prowadzonego postępowania, tym bardziej, że nie wynika z niego w jakim trybie toczy się to postępowanie. Samo stwierdzenie, że dotyczy ono "nieprawidłowości w budowie" nie jest w tym przypadku wystarczające. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a, jak i z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Oba te postanowienia podlegały więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej wyznaczonego z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a.