II SA/Kr 226/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 226/20 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 2204 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku Firma A o ustalenie, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. przy ul. [...] (dz. [...], obręb [...], jedn. ew. [...]) dokonana wypowiedzeniem z dnia 13 grudnia 2018r. przez Prezydenta Miasta K. jest nieuzasadniona lub uzasadniona jest inna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że Prezydent Miasta K. w dniu 13 grudnia 2018r. w wypowiedzeniu skierowanym do Firma A ustalił wysokość stawki procentowej opłaty rocznej na 3% wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., położonej przy ul. [...], o powierzchni 7,0129 ha , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], jedn.ew. [...] i zaproponował z dniem 1 stycznia 2019r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 257 240,19 zł. W motywach wypowiedzenia organ administracyjny wskazał, iż wartość przedmiotowej nieruchomości została określona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 8 574.673,00 zł. We wniosku o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchmości jest nieuzasadniona lub ewentualnie, że opłata jest uzasadniona w niższej wysokości użytkownik wieczysty podniósł m.in., że jego zdaniem przedmiotowa nieruchomość powinna tak jak dotychczas podlegać wyłączeniu od obowiązku uiszczania opłat ze względu na treść art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. W przypadku gdyby SKO nie podzieliło tego stanowiska ewentualnie zasadnym byłoby przyjęcie z uwagi na cel użytkowania (infrastruktura kolejowa) stawki procentowej w wysokości 1% a nie 3%. W uzasadnieniu podkreślono także, że nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości ustalonego w treści umowy. Od 2010r tj. od roku wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K., w żaden sposób nie uległ zmianie sposób korzystania z nieruchomości w odniesieniu do sposobu, w jaki z nieruchomości korzystał poprzednik prawny. W dalszej części uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił zarzuty w stosunku do operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w opisanej na wstępie decyzji z 9 grudnia 2019 r. wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.) wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2019 r., regulowały tryb zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, stanowiąc w art. 73 ust. 2 u.g.n., że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Wyjaśniono, że przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 73 ust. 2 in fine, w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2019 r., stosowany był tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n., a więc wypowiedzenie przez właściwy organ w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego dotychczasowej stawki procentowej wraz z ofertą przyjęcia nowej stawki i możliwość wniesienia przez użytkownika wieczystego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, wniosku o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W przedmiotowej sprawie wobec braku wcześniej ustalonej stawki, właściwy organ ustalił wysokość stawki procentowej opłaty rocznej na 3%, powołując się na art. 221 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Jednakże z dniem 15 sierpnia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. póz. 1309), która w istotny sposób zmieniła przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie regulującym procedurę zmierzającą do zmiany względnie ustalenia stawki procentowej. W nowym brzmieniu przepisu art. 73 ust. 2 oraz dodanych ust. 2b-2g uregulowano zasady i tryb postępowania w przedmiocie zmiany celu użytkowania wieczystego, które w konsekwencji prowadzi do ustalenia nowej stawki procentowej, przyjmując zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste i przyznając inicjatywę do wystąpienia z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego zarówno właściwemu organowi jak i użytkownikowi wieczystemu, przy czym w zmienionym trybie zrezygnowano z etapu rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. póz. 1309) dotyczących postępowań w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłat rocznych za użytkowanie wieczyste toczących się na podstawie art. 73 ust. 2 w związku z w art. 78-81 u.g.n. oznacza, że do spraw wszczętych i niezakończonych będą miały zastosowanie przepisy znowelizowane. W konkluzji organ II instancji wskazał, że w wyniku zmiany przepisów prawa aktualnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało pozbawione kompetencji do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasadności zmiany stawki procentowej. Skargę od powyższej decyzji do WSA w Krakowie złożyło Firma A reprezentowana przez radcę prawnego M. C. i radcę prawnego M. P., , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj: art. 221 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. 2020 .65 t.j. z dnia 15.01. 2020r) w zw. z art. 78 -81 UGN w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie znowelizowany art. 73 ust. 2 oraz ust. 2b-2g UGN - co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że SKO nie jest kompetentne do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i uzasadniało decyzję SKO o umorzeniu przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa , poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż w wyniku zmiany przepisów prawa (art. 73 ust. 2 u.g.n. z dniem 15 sierpnia 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało pozbawione kompetencji do rozpatrzenia sprawy dotyczącej zasadności zmiany stawki procentowej. Na wstępie rozważań odnieść należy się do pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 13 grudnia 2018r., które zainicjowało postępowanie w niniejszej sprawie, a z treści którego wynika, że Prezydent na podstawie przepisów art. 77 ust. 1 i 3, art.78, art.79 oraz 221 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustala wysokość stawki procentowej opłaty rocznej na 3% wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., położonej przy ul. [...], o powierzchni 7,0129 ha , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obręb [...], jedn.ew. [...] i proponuje z dniem 1 stycznia 2019r. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 257 240,19 zł. Należy zatem zwrócić uwagę, że pismo z 13 grudnia 2018 r. skierowane do użytkownika wieczystego nie miało w ogóle charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste i nastąpiło to, co jednoznacznie wynika z jego treści na podstawie art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z regulacją wynikającą z treści art. 221 ust. 2 w sytuacji, gdy przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki stosując tryb postępowania określony w art.. 78-81. Na rozprawie z dnia 2 grudnia 2019 r., która odbyła się przed SKO, pełnomocnik Prezydenta wprost wskazał, że niniejszej sprawy nie można traktować jako zmiany stawki procentowej, ponieważ dotychczasowy użytkownik wieczysty był zwolniony z opłat z uwagi na przepisy szczególne i w związku z tym do tej pory nie była ustalana stawka procentowa opłaty za użytkowanie wieczyste. Podtrzymał nadto stanowisko, że ustalenie opłaty wraz ze stawką procentową dla aktualnego użytkownika wieczystego nastąpiło w trybie art. 221 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że stawka w wysokości 3% została ustalona zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie można traktować niniejszej sprawy jako zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ponieważ z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, że dotychczas w ogóle nie była ustalona opłata roczna za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Zastosowanie przez SKO przepisu art. 73 ust. 2 u.g.n. nie znajduje w okolicznościach sprawy uzasadniania i pozostaje w całkowitym oderwaniu od podstawy prawnej na jakiej oparł się Prezydent Miasta K. ustalając sporną opłatę roczną. Z wyżej naprowadzonych powodów zmiana przepisów prawa, na którą powołuje się organ odwoławczy, w ocenie Sądu nie mogła stanowić przesłanki umorzenia postępowania albowiem w niniejszej sprawie tryb postępowania z art. 78-81 nie został wyłączony. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazane okoliczności nie zachodzą. W ocenie Sądu SKO bezpodstawnie uchyliło się od merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego z 18 stycznia 2019 r. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, ewentualnie o jego wysokość. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany). W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jest uzasadniony. Ze wskazanych wyżej względów sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tejże ustawy.