II SA/Kr 2273/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2002 r. M. M. złożyła, powołując się na art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, wniosek o przyznanie zasiłku gwarantowanego na wychowywanie 11 -miesięcznego syna B. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzeniu wywiady środowiskowego, Wójt Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., wydaną na podstawie art. 31 a ust. 4a, 4b, 4c, 4d i art. 31b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), odmówił przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego M. M. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych w okresie przypadającym od [...] października 2001 r. do [...] kwietnia 2002 r. i wówczas zasiłek ten był wypłacany w związku z pobieraniem gwarantowanego zasiłku okresowego za okres wcześniejszy - od dnia [...] sierpnia 1997r. do dnia [...] lipca 2000 r. W związku z tym następny zasiłek gwarantowany nie przysługuje. Organ I instancji wskazał nadto, że gwarantowany zasiłek okresowy będzie przysługiwał stronie po przepracowaniu 1 roku na umowę o pracę. Decyzję Wójta Gminy strona otrzymała w dniu [...] czerwca 2002 r. i dnia [...] lipca 2002 r. wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego w tej sprawie. W odwołaniu podniesiono, że zaskarżona decyzja całkowicie pozbawia stronę środków do życia i wychowania dzieci B. i R. Odwołująca się wskazała, że pobierała zasiłek gwarantowany na córkę R. aż do ukończenia przez nią 16 roku życia. Odwołująca się podniosła, że mimo usilnych starań nie jest w stanie znaleźć jakiejkolwiek pracy, a urząd pracy nie zaproponował jej żadnej pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 lipca 2002 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I-instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że gwarantowany zasiłek okresowy przysługuje osobie, która utraciła prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto uprawniona osoba w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego ma samotnie wychowywać co najmniej jedno dziecko w wieku do 7 lat. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Odnosząc te wyjaśnienia do tej sprawy organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się pobierała gwarantowany zasiłek okresowy w okresie od dnia [...] sierpnia 1997 r. do dnia [...] lipca 2000 r., a od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. - zasiłek dla bezrobotnych. Odwołująca się nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że do okresu uprawniającego do tego zasiłku zaliczono okresy wcześniejszego pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej. W związku z tym po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie można odwołującej się przyznać gwarantowanego zasiłku okresowego - tak bowiem stanowi art. 31a ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał również, że orzekanie w sprawie przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego podejmowane jest na podstawie przepisów nie pozwalających na uznaniowe orzekane w takich sprawach. Obowiązujące przepisy nie przyznają prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego w przypadku, gdy dana osoba spełni jedyny warunek w postaci wychowywania dziecka w wieku do 7-miu lat. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołująca się otrzymała w dniu [...] sierpnia 2002 r. i dnia [...] sierpnia 2002 r. wniosła na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie W skardze skarżąca zażądała sprawiedliwego wyroku, ponieważ decyzja ta jest dla niej krzywdząca. Skarżąca podniosła, że dotychczas otrzymywała zasiłek z tytułu wychowywania córki R. z do ukończenia przez nią 16-go roku życia. Wskazała, że nie ma przygotowania prawniczego i nie stać ją na adwokatów, stąd w skardze nie ma powołania się na naruszenie przepisów prawa. Wyjaśniła, że po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zwróciła się o przyznanie gwarantowanego zasiłku na wychowanie syna B. Decyzje podejmowane w tej sprawie przez organy administracji opierają się na paragrafach, przez co nie dostrzega się w nich człowieka i chęci udzielenia mu miłosierdzia. W związku z tym skazuje się takie osoby jak skarżąca i jej dzieci na powolną śmierć głodową. Skarżąca podniosła, że od 5 lat jest osobą bezrobotną i nie może znaleźć jakiejkolwiek pracy, a żadne organy administracji nic nie zrobiły, żeby wskazać taką pracę. Zawarcie w decyzji organu I-instancji jako warunku otrzymania zasiłku przepracowanie 1 roku jest żenujące i świadczy o niekompetencji organów i złym zarządzaniu, skoro od 5 lat skarżąca nie może znaleźć pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że organy administracji musiały opierać swoje rozstrzygnięcia na obowiązującym prawie, które nie pozwala w tej sprawie na przyznanie skarżącej gwarantowanego zasiłku okresowego. Wskazano również, iż skarżąca może ubiegać się o pomoc materialną w zakresie innych świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca wniosła w dniu [...] sierpnia 2002 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2002 r. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują a same nie są w stanie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdych potrzeb człowieka, ale tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z dnia 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.). Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci gwarantowanego zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 31 ust. 4a u.p.s. gwarantowany zasiłek okresowy przysługiwał osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.s. Dodatkowym warunkiem było samotne wychowywanie przez wnioskodawcę (wnioskodawczynię) co najmniej jednego dziecka w wieku do 7 lat zarówno w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych jak i w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Z akt sprawy wynika, że M. M. spełniła wskazane powyżej warunki. Utraciła ona bowiem prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu pobierania tego zasiłku, samotnie wychowywała dziecko w wieku 11 miesięcy (a więc znacznie młodsze niż górna granica wieku wynosząca 7 lat), a także dochód jej rodziny wynoszący [...] zł nie przekraczał kryterium dochodowego ustalonego na 1.465 zł. Tych ustaleń nie kwestionowały organy administracji. Wydając w tej sprawie decyzje oparły się one na treści art. 31 ust. 4a zdanie 2 u.p.s., zgodnie z którym "prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego". Organy administracji uznały bowiem, że M. M. zaliczono okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego przysługującego z tytułu samotnego wychowywania córki R. na rzecz okresu uprawniającego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ w tej sprawie była to jedyna okoliczność uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia w postaci gwarantowanego zasiłku okresowego, obowiązkiem zarówno organu I-i ustanej i jak i organu odwoławczego było ustalenie, czy rzeczywiście M. M. zaliczono okres pobierania wcześniej przyznanego gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tym zakresie organy administracji nie przeprowadziły należytego postępowania wyjaśniającego. Z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, czy rzeczywiście zaliczono M. M. okres wcześniej pobieranego gwarantowanego zasiłku okresowego. Znajduje się wprawdzie w aktach sprawy kopia informacji z Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...].07.2002 r. z treści którego nie wynika, aby okres ten był zaliczony na poczet okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Z treści tego dokumentu (akta administracyjne sprawy, karta nr 21) wynika, że M. M. udokumentowała okres zatrudnienia wynoszący 4 lata, 2 miesiące i 3 dni, zaś okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego wynosił 3 lata (od [...].08.1997r. do [...].07.2000 r.). Stąd wynika, że okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego był krótszy o ponad 14 miesięcy od okresu udokumentowania zatrudnienia. Z treści tego dokumentu w ogóle nie wynika, aby M. M. zaliczono okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu uprawniającego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczność ta powinna być ustalona ponad wszelką wątpliwość, ponieważ ma decydujące znaczenie w tej sprawie. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu w tym zakresie, w którym określono orzekanie w sprawie gwarantowanego zasiłku okresowego mające charakter "związania administracyjnego". Oznacza to, że organy administracji miały obowiązek odmówić przyznania tego zasiłku, jeżeli wnioskodawca nie spełnił wszystkich przesłanek i zarazem obowiązek przyznania tego zasiłku - w sytuacji spełnienia wszystkich kryteriów. Nie można więc było w tej sprawie rozstrzygać na podstawie ogólnie pojętego interesu społecznego lub trudnej sytuacji skarżącej. Organy administracji były związane obowiązującymi przepisami i nie mogły tych przepisów nie zastosować. Wadliwość postępowania administracyjnego w tej sprawie polega na tym, że organy nie ustaliły ponad wszelką wątpliwość wszystkich istotnych w sprawie przesłanek. Należy jednak zwrócić uwagę na kolejny aspekt tej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego znajdowała się w trudnej sytuacji majątkowej. Organy powinny w takiej sytuacji rozważyć przyznanie innego świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Stosownie do wyroku NSA z dnia 19.11.1998 r., sygn. akt II SA/Gd 2070/97, opub. w ONSA 1999/3/105, "organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, iż osoba (rodzina), która ubiega się o przyznanie pomocy, spełnia wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 2 ust. 1-3, art. 4 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.), w razie odmowy przyznania żądanej formy pomocy (np. gwarantowanego zasiłku okresowego) powinien rozważyć przyznanie z urzędu takiej osobie (rodzinie) innej przewidzianej w ustawie formy pomocy społecznej". Tym samym organy administracji orzekającej w tej sprawie naruszyły zarówno przepis prawa materialnego (art. 31 ust. 4a u.p.s.) jak również przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono bowiem wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Oceniono spełnienie przesłanki pozbawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia o którym stanowił art. 31 ust. 4a zdanie 2 u.p.s. mimo, że materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie takiego wniosku. Nie oceniono więc na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich istotnych okoliczności. Tym samym w zaskarżonej decyzji nie wskazano, dlaczego uznano za wiarygodne zaliczenie okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych i nie wyjaśniono powodów, dla których dowody na poparcie tego wniosku są wiarygodne (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy przede wszystkim przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w zakresie obejmującym świadczenie z pomocy społecznej, stosownie do ustalonego stanu faktycznego. Akta sprawy powinny zawierać przy tym wszystkie niezbędne dowody, na podstawi których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwoty uiszczonego przez skarżącą wpisu.