II SA/Kr 228/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. / NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z dnia II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz Gminy kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [.....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 123 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1 art. 83 ust. 1 i art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) odmówił wydania Burmistrzowi B. wstrzymania użytkowania placu parkingowego obejmującego działki nr........, w B. W uzasadnieniu organ podał, że J.G. wniósł o sprawdzenie czy wybudowany parking w sąsiedztwie jego działki nr ...... został wybudowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz czy zgodnie z nimi została dokonana zmiana sposobu użytkowania parkingu na plac targowy. Organ ustalił, że plac przylegający do działki ..... jest placem utwardzonym -nawierzchnią bitumiczną ograniczoną krawężnikami. Plac stanowi własność Gminy B. W dniu dokonywanych oględzin plac zastawiony był samochodami dostawczymi i meblami. Urząd Miejski w B. przedłożył do akt, zgłoszenie wykonania robót z dnia .....12.1998 r., w którym określone zostało wykonanie remontu placu targowego z parkingiem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na wykonanie remontu obiektu jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych nie jest wymagane pozwolenie na budowę tylko zgłoszenie. Zgłoszenie remontu dokonane zostało w roku 1998 i obejmowało ono wykonanie prac remontowych nawierzchni i położenie dywanika asfaltowego. Organ uznał, że użytkowanie placu parkingowego w dni targowe jako placu handlowego nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż parking może być w czasie handlu użytkowany jako parking w części zajęty przez wystawiających z zaparkowanych samochodów swoje towary. Organ wskazując następnie na art. 71 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu /placu parkingowego/. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że PINB w B. nie rozpatrzył jego wniosku w całości, gdyż wniosek nie dotyczył jedynie użytkowania parkingu - placu, ale również legalności jego wybudowania co zostało pominięte w postępowaniu. Skarżący wskazał, że organ l instancji nie poczynił prawidłowych ustaleń pomimo przedstawienia mu wiarygodnego dokumentu - przy piśmie z dnia 2005.02....., a także wskazania, że istotne dla sprawy informacje znajdują się w aktach Sądu Rejonowego w B. sygn. l Ns 470/02. Z w/w dokumentów, w tym protokołu zeznań licznej grupy świadków reprezentujących również Urząd Miasta i Gminy B. wynika zdaniem J.G. że przed rokiem 1998 zarówno plac targowy jak i droga nie były urządzone, a droga była tylko drogą gruntową. J.G. podał również, że przedłożone przez Burmistrza B. zgłoszenie budowy z dnia ..... .... 1998 r. zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie prawem budowlanym nie mogło być skuteczne, gdyż na wykonanie takich robót budowlanych wymagane było uzyskanie zezwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [.....] ...... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 123 w zw. art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J.G. , uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy wskazał, że uchybiono przepisom art. 7 i 77 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro organ prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy rzeczonego placu i legalności jego użytkowania, to akt administracyjny kończący takie postępowanie winien załatwiać sprawę co do istoty. Nie można zatem uznać, iż w sprawie legalności obiektu i legalności jego użytkowania, rozstrzygnięciem takim było skarżone postanowienie wydane na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane dotyczące zakresu użytkowania przedmiotowego placu wobec braku wcześniejszego zbadania kwestii jego legalności. Zastosowanie trybu art. 71 a zawartego w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", jest możliwe tylko w przypadku ustalenia, iż przedmiot postępowania jest legalnie wzniesionym obiektem budowlanym, użytkowanym na podstawie odrębnych przepisów regulujących kwestię zakończenia procesu budowy i przyjęcie ukończonej budowy do użytkowania. Ponadto zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielając zarzuty zażalenia wskazał, że organ l instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności. W aktach sprawy nie ma dokumentacji potwierdzającej, iż plac parkingowy znajduje się na działkach nr ........(wynika to jedynie ze zgłoszenia zamiaru wykonania remontu placu z 1998r, lecz nie znajduje potwierdzenia w załączniku do tego zgłoszenia). Nie ustalono kiedy powstał przedmiot postępowania, jakie w dacie jego budowy obowiązywały przepisy (czy budowa parkingu wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia), oraz czy jest on użytkowany legalnie. Nie zbadano kwestii istotnego dla sprawy dokumentu przedstawionego przez wnoszącego tj. pisma procesowego z dnia .....10.2002r. w którym wskazano, iż "przed rokiem 1998 zarówno plac targowy jak i droga nie były urządzone. Podczas prac nad zagospodarowaniem placu targowego porządkowano również sukcesywnie tereny przyległe...", pod kątem jednoznacznego określenia czy wzmiankowane roboty dotyczą przedmiotu postępowania. Ponadto organ odwoławczy podał, że Burmistrz B. w piśmie z dnia .......06.2005r. stwierdza, iż powyżej przytoczony zapis nie dotyczy przedmiotu postępowania, jednakże nie zostało to skonfrontowane z przedstawiającym dowód. Organ odwoławczy wskazał również, że organ l instancji zgodnie z żądaniem wnoszącego, badał przesłanki art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o czym świadczy pismo z dnia ......05.2005r., w którym zwrócił się do UM w B. o ustalenie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże kwestia zbadania legalności obiektu została na tym etapie zaniechana. W skarżonym postanowieniu organ l instancji powołuje się na dokonane przez Burmistrza Miasta B. zgłoszenie zamiaru wyremontowania placu, jednakże w żaden sposób nie odnosi się do jego skuteczności oraz jego znaczenia w kwestii legalności placu. Dokonane zgłoszenie nie stanowi wystarczającego dowodu, iż obiekt był wybudowany legalnie i zgodnie z przepisami. Na powyższe postanowienie skargę do WSA w Krakowie skierowała Gmina B. wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła : 1) naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i art.71a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dokonane przez skarżącego w dniu ........1998r. zgłoszenia zamiaru realizowania robót remontowo -budowlanych na placu targowym z parkingiem, przy ulicy ......w B. nie stanowiło wystarczającej podstawy do uznania, że wykonane roboty budowlane miały charakter legalny, uzasadniający przystąpienie do użytkowania targowiska z parkingiem po ich zakończeniu, 2) naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez wskazanie jako jednej z przyczyn uchylenia postanowienia - nie ustalenia obowiązujących wówczas przepisów, zamiast wskazania naruszenia konkretnych przepisów. Uzasadniając zarzuty skarżący podał, że stanowisko organu II instancji pozostaje w sprzeczności z art. 71 a w/w ustawy Prawo budowlane, który reguluje kwestię zwalczania samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero w przypadku potwierdzenia sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia możliwym staje się wydanie orzeczenia wstrzymującego użytkowanie obiektu budowlanego oraz wyznaczenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Skarżący podniósł również, że niezasadny jest zarzut nie podania jakie w czasie prowadzenie robót remontowych obowiązywały przepisy, skoro to obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie zgodności z prawem postanowienia PINB w B.. Uzasadniając naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. skarżący wskazał, że zbyt duże znaczenie przypisuje się treści pisma procesowego z dn.......10.2002r. w toczącym się postępowaniu sądowym o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Wniosek o zasiedzenie został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. [.......] W odpowiedzi na skargę ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte .....10.2004r. Jak wynika z wniosku J.G. z dnia ......10.2004r, sprecyzowanego pismami z dnia ......01.2005r i .....05.2005r przedmiotem postępowania była sprawa legalności wybudowania parkingu oraz legalności jego użytkowania . Postanowienie organu l instancji odnosiło się jedynie do kwestii użytkowania placu parkingowego. Organ l instancji ustalił , że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Podstawą materialnoprawną postanowienia wydanego przez organ l instancji był przepis art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.). Przepis art.71 a prawa budowlanego stanowi, że : 1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego o sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z powyższego wynika, że zachodzi rozbieżność pomiędzy wyrzeczeniem organu a treścią powołanego przez organ przepisu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej kwestii, stwierdzając jedynie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 71a prawa budowlanego. Można tylko domniemywać, że intencją organu l instancji było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Przepis ten, jak wyżej wskazano może być jedynie podstawą prawną do wydania postanowienia w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego a nie odmowy wstrzymania. Z regulacji określonej w tym przepisie wynika, że dla jego zastosowania organ musi stwierdzić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Dopiero w razie ustalenia tej okoliczności wydaje postanowienie o jakim mowa w art. 71 a ust.1. Jest to postanowienie poprzedzające rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, które może przybrać albo formę postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej albo decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tak więc w żadnym razie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może polegać na wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania użytkowania placu parkingowego. Dokonując oceny legalności postanowienia organu l instancji Sąd uznał, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej. Ocena ta powoduje, że postanowienie to dotknięte jest wadą kwalifikowaną, powodującą jego nieważność (art. 156 par.1 pkt 2 kpa). Cytowany przepis art. 71 a prawa budowlanego przewiduje jedynie zażalenie na postanowienie wydane na podstawie jego ustępu 2. Na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania zażalenie nie przysługuje. Organ II instancji jednakże wniesione zażalenie rozpoznał, co powoduje, że również jego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 145. § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dlatego też, na podstawie powołanego przepisu i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.