II SA/Kr 2281/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr. ) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA-del. Renata Detka Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 2281/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 08.2000r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, nakazał Gminie W. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. wykonanie rozbiórki drogi na działce nr "1" w W., - własność gminy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jak wynika z akt, przedmiotowa droga została wybudowana w 1998r i oznakowana jest znakami drogowymi. Postanowieniem z dnia 7.08.2000r organ zażądał od Gminy przedłożenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na działce nr "1" w W. oraz zatwierdzonej dokumentacji technicznej do dnia 14.08.2001 r. Na postanowienie nie uzyskano odpowiedzi. W myśl art. 3 i 28 prawa budowlanego, droga jest budowlą i na jej wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, orzeczenie rozbiórki jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Dlatego też orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podniósł , że działkę nr "1" gmina nabyła w 1998r i nie wykonywała na niej prac budowlanych. Na działce znajduje się rozsypany żwir , który nie stanowi żadnego obiektu budowlanego. Działka nie jest drogą publiczną, a okoliczni mieszkańcy przechodzą i przejeżdżają przez tę drogę, w czym gmina nie czyni przeszkód. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. znak : [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że wniosek MS dotyczył samowoli budowlanej na działce nr "2" pomiędzy budynkami "a" i "b" , dołączony do akt wypis z rejestru gruntów dotyczy działki nr "1", w protokole wizji lokalnej z dnia 16.02.2000r ustalono, że przedmiotem postępowania jest działka nr "3". Podniósł, że organ I instancji winien ustalić czy w projekcie zagospodarowania terenu była uwzględniona przedmiotowa droga. Organ odwoławczy zauważył również, że na załączonej do akt nie uwierzytelnionej kserokopii planszy zbiorczej dróg i uzbrojenia terenu Osiedla K. nie zaznaczono, której drogi dotyczy przedmiotowe postępowanie. Nie uwierzytelnione kserokopie nie stanowią wiarygodnych dokumentów. Wady te winny być usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien również ustalić czy przedmiotowa droga nie stanowi urządzenia budowlanego w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W razie pozytywnego ustalenia tej okoliczności w sprawie miałby zastosowanie nie art. 48 a 51 Prawa budowlanego. W związku z tym należy rozważyć, czy w sprawie zastosowano właściwy tryb postępowania. Po naprowadzeniu tych okoliczności, organ odwoławczy kategorycznie stwierdził, że organ I instancji powinien zażądać uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie którego powinien zbadać, czy wykonane roboty są zgodne z prawem i dopiero po takiej analizie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego określającą czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości organu II instancji budziło także ustalenie stron postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę wydano decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, gdyż zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M.S. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez organ I instancji jest chybiony. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji podał, że dotyczy ono samowoli na działce nr "1". Powyższe ustalono na podstawie mapy geodezyjnej i wypisu z rejestru gruntów: W odwołaniu zarzut niewłaściwego określenia przedmiotu postępowania nie został podniesiony. Pomimo pism z dnia 31.03.2000r, 20.04.2000r i 10.05.2000r i 7.08.2000r inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi, co było wystarczającą podstawą do stwierdzenia samowoli i zastosowania przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył jedynie plan, na którym przedmiotowy teren został oznaczony jako ciąg pieszy. Niezasadne są rozważania organu odwoławczego na temat uznania drogi za urządzenie budowlane. Bezprzedmiotowe jest również wskazanie organu odwoławczego co do zbadania, czy przedmiotowa droga spełnia warunki techniczne, gdyż w razie stwierdzenia samowoli budowlanej zbędne jest badanie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami technicznymi. W postępowaniu wzięli udział wszyscy, których ono dotyczyło. Zdaniem skarżącej postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone szczegółowo i wyczerpująco. Wyjaśnione zostały wszystkie zagadnienia prawne i faktyczne. Uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia sprawy jest zbędne i dąży wyłącznie do przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosła, że organ I instancji nie ustalił, czy w projekcie zagospodarowania terenu Osiedla K. była uwzględniona przedmiotowa droga wewnętrzna - droga osiedlowa. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 1 KPA jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Wobec powyższego, dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dla rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy samowoli budowlanej - budowy drogi na działce nr "1" w W. (zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania), materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był wystarczający, ewentualnie, czy dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.), nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić w związku z tym należy, że organ I instancji ustalił fakt wykonania drogi bez ostatecznego pozwolenia na budowę, fakt, że przedmiotowy teren stanowi działkę nr "1" oraz fakt, że działka ta stanowi własność Miasta i Gminy W. Ustalenia te są prawidłowe i znajdują podstawę w materiale sprawy. Na marginesie dodać należy, że mimo wielokrotnych wezwań nie przedstawiono do akt sprawy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi i zatwierdzonej dokumentacji technicznej. Zgodnie z zasadami procedury administracyjnej nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nie udowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo wezwania - środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie czy w projekcie zagospodarowania terenu była uwzględniona przedmiotowa droga, to bez uchylania decyzji organu I instancji, sam mógł dokonać takiego ustalenia. Podnieść przy tym należy, że ustalenie tej okoliczności mogło nastąpić nie na podstawie projektu zagospodarowania terenu, ale w oparciu o część graficzną i opisową zatwierdzonego planu realizacyjnego. Ustalenie okoliczności, czy na działce "1" w zatwierdzonym planie realizacyjnym (oryginał, gdyż w aktach znajdują się różne wersje graficzne planu, np. na k.73 z ręcznym dopiskiem "ciąg pieszo-jezdny") była przewidziana droga, ewentualnie utwardzony ciąg pieszy, nie naruszyłoby przepisu art. 138 §2 kpa. Organ ten będzie miał przy tym na uwadze, że zgodnie z przepisem § 14 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego część opisowa planu realizacyjnego, w zależności od rodzaju inwestycji i warunków terenowych, powinna zawierać opis istniejącego zagospodarowania terenu, z omówieniem przewidzianych w nim zmian, adaptacji i likwidacji oraz opis rozwiązania układu komunikacyjnego, transportowego, uzbrojenia terenu i ochrony przeciwpożarowej. Plan realizacyjny winien być zatem wystarczający dla ustalenia tej okoliczności. Jeżeli z planu realizacyjnego będzie wynikać, że na przedmiotowym terenie nie przewidziano żadnego utwardzenia, fakt dokonania samowoli budowlanej będzie oczywisty i zastosowanie znajdzie przepis art. 48 prawa budowlanego . W razie ustalenia, że na przedmiotowej działce przewidziano utwardzenie terenu, organ będzie musiał rozważyć, czy wykonano je w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Jeśli tak, to orzeczenie rozbiórki drogi na podstawie art. 48 prawa budowlanego nie będzie możliwe. Gdyby w planie realizacyjnym przewidziany był utwardzony ciąg pieszy, organ ewentualnie rozważy czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 w związku z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.