II SA/Kr 2282/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr) WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 września 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. Ś. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2003r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 21 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że S. Ś. pracował w latach 1992-98 w Zakładzie Budowlanym "S." w [...] na stanowisku brukarza. Podczas pracy maszyn, którymi się posługiwał występował hałas i wibracje, jednakże nie przeprowadzano pomiarów natężenia występujących w środowisku pracy czynników szkodliwych. Wykonywane w okresie zatrudnienia badania profilaktyczne nie wykazywały przeciwwskazań do pracy na zajmowanym stanowisku (badanie okresowe z dnia [...].1997r. – "zdolny do pracy"). S. Ś. był badany w 2003r. przez Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia w, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego słuchu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. Ś. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Ś. podniósł, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Kwestionuje też wyniki badania z 1997r. podnosząc, że w okresie od [...].1997r. do [...]1997r. był na zwolnieniu lekarskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono na podstawie dokumentacji znajdującej się w zakładzie pracy. Wynika z niej, że badanie profilaktyczne przeprowadzono w dniu [...].1997r. Organ administracyjny nie miał możliwości weryfikacji tego faktu. Wynik badania profilaktycznego nie ma jednak znaczenia, gdyż chorobę zawodową stwierdza się w oparciu o orzeczenie jednostki upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, a w tym przypadku obydwie jednostki orzecznicze nie rozpoznały u S. Ś. zawodowego schorzenia słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do schorzenia słuchu są niezwykle lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie wielkości i charakteru rozpoznanego schorzenia słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała obustronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego ze średnim podwyższeniem progu słuchu obliczonym dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wynoszącym UP 45 dB, UL 58 dB. Dodatkowo wskazano, że narażenie zawodowe ustało 4 lata temu, brak badań audiometrycznych z okresu zatrudnienia i do 2 lat po jego zakończeniu nie pozwalają z wysokim prawdopodobieństwem na rozpoznanie związku przyczynowego pomiędzy obecnie stwierdzanym niedosłuchem a pracą zawodową. Ponadto badanie audiometryczne wykonane najwcześniej po zakończeniu pracy tj [...].2001r. nie spełniało kryteriów rozpoznania zawodowego ubytku słuchu (UP 22 dB, UL 42 dB). Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy na podstawie badań przeprowadzonych w trzy miesiące później stwierdzono dla UP-26 dB, a dla UL-41. Poza wielkością obniżenia czułości słuchu dodano przy tym dodatkowe argumenty, a mianowicie, iż asymetria obniżenia czułości słuchu i lokalizacja pozaślimakowa nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tych rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich i w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 21 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mają charakter zasadniczy dla treści orzeczenia w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem zarówno wielkości rozpoznanego uszkodzenia słuchu, jak i jego charakteru. Istnieją bowiem duże różnice w wielkości stwierdzanego niedosłuchu, tylko jednostka orzecznicza II stopnia pisze o pozaślimakowym charakterze i jego asymetrii, nie ma natomiast o tym mowy w orzeczeniu MOMP. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.