II SA/Kr 2286/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Izabela Dobosz Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. B. i N. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej A. B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].2002 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości (nr ew. działki A) w [...] przy ul. [...] nakazał współwłaścicielkom N. L. i A. B. w terminie do dnia [...] 2002 r. wypełnić luksferami otwory okienne znajdujące się w ścianie wschodniej budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy w ul. [...] w [...], usytuowanego w odległości 3 m od granicy. Organ I instancji stwierdził, że nakazanie powyższych czynności ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 2002 r. i wskazał, że w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku, usytuowanego w odległości 3 m od granicy znajdują się 4 otwory okienne: 2 okna o wym. 1,20 x 0,80 m w klatce schodowej, 1 okno o wymiarach 0,60 x 1,45 m w wiatrołapie i jeden otwór w piwnicy o wym. 0,50 x 0,40 m- okienko zsypowe. Pani A. B. okazała w dniu [...] 2002 r. decyzję Prezydium PRN w [...] z dnia [...]1957 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany piętrowego domu mieszkalnego wraz z pozwoleniem na budowę (lokalizacja: [...]), wydaną B. L. Okazała także jedną, bardzo zniszczoną, stronę projektu dotyczącą murowanego domu piętrowego z pieczęciami o zatwierdzeniu projektu. Z zachowanej strony projektu nie wynika jak zaprojektowano usytuowanie domu. W tym stanie rzeczy organ rozpatrzył sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy, wskazując, że według prawa obowiązującego w dacie budowy budynku tj. Prawa budowlanego z 1928 r. (Dz.U. z 1939 nr 34 poz. 34) art. 196 stanowił, że budynki wznoszone w odległości mniejszej niż 4 m od granicy powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego mat. ogniotrwałego. Przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z tym przepisem natomiast obowiązujące przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego z 1994 r. tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) dopuszcza sytuowanie budynków zwróconych w stronę granicy otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 57 ust. l cyt. rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie naturalne, dostosowane do przeznaczenia, kształtu i wielkości, stosownie do § 4 cyt. rozporządzenia zarówno wiatrołap jak i klatka schodowa nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w związku z czym nie dotyczą ich przepisy § 57 o doświetleniu takich pomieszczeń. Ustalono też, że działka nr ew. A położona przy ul. [...] w [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] znajduje się w obrębie terenu oznaczonego sym. [...] z zapisem "tereny zabudowy mieszkalnej-jednorodzinnej. Przewiduje się adaptację istniejącej zabudowy z możliwością wymiany, rozbudowy oraz uzupełnienia." Od tej decyzji odwołały się N. L. i A. B. podnosząc, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1957-59 i dopuszczony do zamieszkania bez zastrzeżeń co według nich wskazuje, że został postawiony zgodnie z warunkami zagospodarowania terenu i planem technicznym. Skarżące wskazały, że nigdy żadnemu sąsiadowi przedmiotowe okna nie przeszkadzały, dopiero po 40 latach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podważa legalność budowy. Podniosły także, że nie mogą zrozumieć dlaczego klatka schodowa nie została zaliczona do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, choćby czasowy. Wskazały, że zaskarżona decyzja naraża je na koszty, na które nie były przygotowane. W aktach sprawy znajduje się pismo PINB w [...] znak: [...] zatytułowane "wyjaśnienie", w którym organ I instancji stwierdza, że przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie z dnia [...] 1957 r. znak [...] wydane B. L. Fragmenty tego pozwolenia okazała A. B. Odnosząc się do odwołania złożonego przez N. L. i A. B. organ I instancji wskazał, że współwłaścicielki nie przedstawiły żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że zrealizowano obiekt zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. 2002 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Powołał się na art. 196 Prawa budowlanego z 1928 r., z którego wynika, że budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy lub w odległości niniejszej niż 4 m od granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ognioochronny bez z otworów i próżni. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że budynki zwrócone w stronę granic ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy z działkami sąsiednimi. Wskazał, że przedmiotowy budynek wybudowany na podstawie w/w pozwolenia jest wybudowany niezgodnie z przepisami prawa obowiązującego zarówno dacie budowy budynku jak również obecnie obowiązującego prawa, więc organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą zamurowanie otworów okiennych, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odpowiadając na kwestie dotyczące klatki schodowej organ odwoławczy stwierdził, że nie zaliczył klatki schodowej do pomieszczeń przeznaczonych na stały i czasowy pobyt ludzi ponieważ w myśl § 4 cyt. rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: 1. przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, 2. pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Nadto § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie uważa za przeznaczone na pobyt ludzie pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane w nich czynności maj ą charakter dorywczy. Od tej decyzji złożyły skargę do NSA N. L. i A. B. uznając ją za krzywdzącą. Podniosły, że dom został dopuszczony do zamieszkania bez zastrzeżeń, nikomu istniejący stan nie przeszkadzał, i dopiero po 40 latach PINB wszczął postępowanie. Nadto wskazały, że część dużej klatki jest zaadaptowana jako kącik wypoczynkowy. Skarżące wskazały, że wykonanie decyzji będzie dla nich nadmiernym obciążeniem finansowym ponieważ zamontowały plastikowe okna oraz, że ucierpi też estetyka domu i podniosły, że N. L. jest inwalidką I grupy, ma [...] lata i wszelkie zmiany wpływają negatywnie na jej stan zdrowia. [...] WINB wniósł o odrzucenie skargi z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została złożona przed dniem 1.01. 2004 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 20.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 i 2 ustawy z 25.07. 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zważyć należy także, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Do generalnych zasad postępowania administracyjnego należy podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Prawidłowe załatwienie sprawy indywidualnej jest uwarunkowane oparciem rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych tzn. obiektywnie istniejących oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz wyjaśnieniem stronom zasadności przesłanek, którymi się organy kierowały przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, które przesądza o istocie sprawy musi być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i musi być uzasadnione stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106 póz. 1126 z późn. zm.) stanowiący, że właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Już na wstępie należy poczynić następującą uwagę: zastosowany przez organy administracji przepis odnosi się do sytuacji, w której nie zachodzą przesłanki z art. 48 cyt. prawa budowlanego to znaczy obiekt budowlany nie został wybudowany bez pozwolenia budowlanego (lub zgłoszenia), natomiast kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, co wynika bezpośrednio z treści z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 w/w. ustawy. W związku z tym aby powyższy przepis mógł zostać zastosowany organ nadzoru budowlanego musi ustalić w pierwszym rzędzie czy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, czy mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska lub czy w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że przedmiotowy budynek mieszkalny położony na nieruchomości (nr ew. działki A) w [...] przy ul. [...] i stanowiący współwłasność N. L. i A. B. został wybudowany legalnie, to znaczy na podstawie decyzji wydanej B. L. przez Prezydium PRN w [...] z dnia [...]1957 r., znak: [...] zatwierdzającej "projekt budowlany piętrowego domu mieszkalnego wraz z pozwoleniem na budowę", zlokalizowany w [...] i uczyniły to w oparciu o przedstawiony przez A. B. dokument. Na dokumencie tym brak innych danych dotyczących lokalizacji budynku mieszkalnego, do którego odnosi się decyzja. Odnośnie tego ustalenia należy wskazać, że organy I i II instancji nie ustosunkowały się do różnicy w lokalizacji przedmiotowego budynku znajdującego się na działce nr ew. A w [...] przy ul. [...] oraz lokalizacji podanej w przedłożonej decyzji z [...]. 1957 r. zatwierdzającej projekt budowlany domu mieszkalnego [...] i nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że powyższa decyzja dotyczyła w istocie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Ponadto organy nadzoru budowlanego nie ustaliły czy przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] 1957 r. czy też został wykonany w sposób istotnie odbiegający od tych ustaleń, co stanowi podstawową przesłankę do zastosowania przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia. W szczególności organy nie ustaliły czy projekt przewidywał usytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy oraz czy przewidywał umieszczenie 4 otworów okiennych ścianie wschodniej budynku, które to otwory okienne organy I i II instancji nakazały wypełnić luksferami. W uzasadnieniach swoich decyzji organy wskazały co prawda, że właścicielki przedmiotowego budynku okazały jedną bardzo zniszczoną stronę projektu, z której jednak nie wynika jak zaprojektowano usytuowanie domu i czy w ścianie wschodniej budynku zaprojektowano 4 otwory okienne. Tym samym należy stwierdzić, że organy w niniejszej sprawie nie zastosowały się do treści art. 7 i 77 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że jeśli strona nie przedstawi pełnego materiału dowodowego, organ ma obowiązek - z własnej inicjatywy -uzupełnić go, a w niniejszej sprawie żaden z organów nawet nie wskazał czy podjął próbę ustalenia w oparciu o dokumentację znajdującą się w archiwach organów administracji publicznej czy przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który nałożył na skarżące właścicielki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] obowiązek wypełnienia luksferami 4 otworów okiennych w ścianie wschodniej tego budynku, jak również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, utrzymującego powyższą decyzję w mocy, brak wyjaśnienia przesłanek dlaczego po ponad 40 latach od wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, organy nadzoru budowlanego podejmują w niniejszej sprawie postępowanie z urzędu, zwłaszcza, że istniejący stan przez nikogo nie był kwestionowany. Stanowi to niewątpliwie naruszenie zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. nakazującej organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. zobowiązującej organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30.08. 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.