II SA/Kr 229/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. decyzją nr [...] z dnia 31 grudnia 2014r. znak: [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: "u.p.b.") nakazał właścicielom zbiornika – H.K. i Z.K. - wykonać rozbiórką zbiornika na nieczystości ciekłe o średnicy 120cm zlokalizowanego na dz. Nr [...] w miejscowości T. , Gm. C. w odległości 0,50 m od północnej strony ściany budynku mieszkalnego - trwale zaślepić istniejący odpływ kanalizacyjny do w/wym. zbiornika W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona kontrola wykazała, że na terenie dz. nr [...] istnieje zbiornik na nieczystości ciekłe -zlokalizowany bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalnym dwurodzinnym. Z części użytkowanej przez H.K. - ścieki bytowe odprowadzane są do zbiornika na nieczystości, zlokalizowanego w odległości 0,50m od okien znajdujących się w ścianie od strony pomocnej budynku. Zbiornik wykonany został z kręgów betonowych zabezpieczony pokrywą betonową (z uwagi na zapełnienie zbiornika nie można było ocenić głębokości zbiornika). Obecna w dniu kontroli H.K. , poinformowała, że zbiornik został zrealizowany wraz z budynkiem mieszkalnym w latach 1970 - 1980 przez rodziców S. i J.L. Po interwencji straży gminnej mąż Z.K. wykonał remont zbiornika polegający na wymianie pierwszego kręgu betonowego oraz pokrywy, która uległa zniszczeniu. Prace te zostały wykonane w dniu 4 listopada 2013r. a na ich wykonanie inwestor nie posiadał zgłoszenia (karta nr [...] ). Organ wskazał, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie dz. nr [...] użytkowany jest przez dwie rodziny tj. K. oraz L . Nieczystości ciekłe z domu odprowadzane są także do dwóch osobnych zbiorników. K. odprowadzają ścieki do zbiornika zlokalizowanego bezpośrednio przy istniejącym budynku natomiast z części użytkowanej przez rodzinę A.L. nieczystości odprowadzane są do zbiornika zlokalizowanego poniżej domu (lokalizacja wskazana na załączniku do protokołu z rozprawy zdjęcie nr [...] i [...] ). Jak również wynika z akt postępowania budowa budynku mieszkalnego został formalnie zakończona. PINB dał wiarę informacjom podawanym przez K. odnośnie daty budowy zbiornika. Przyjęto iż zbiornik na nieczystości istniał w tym samym miejscu od lat 80-tych a w październiku 2013r. inwestor H.K. i Z.K. wykonali roboty polegające na remoncie tegoż zbiornika (wymieniono jeden kręg oraz nową pokrywę jak również zostały wymienione stare rury żeliwne na nowe PCV, oraz uszczelniono kręgi - dowód, materiał zdjęciowy do protokołu z rozprawy administracyjnej). Wszystkie prace wykonano bez wymaganego przepisani zgłoszenia czy pozwolenia. Roboty zostały wykonane wskutek interwencji Straży Gminnej i stwierdzonej przez nich (podczas próby zadymiania) nieszczelności zbiornika. Ścieki ze zbiornika K. odprowadzane były rurą kamionkową do pobliskiego rowu. Dowodem potwierdzającym okres realizacji zbiornika jest oświadczenie D.L. oraz pismo Straży Gminnej z 6 sierpnia 2014r. wraz z rachunkami za wywóz nieczystości wystawionymi na nazwisko H.K. (z czego jeden jest z września 2013r. czyli sprzed domniemanej budowy nowego zbiornika w październiku, karta nr [...] ). Wobec tego, przyjęto, że zbiornik ten istniał wcześniej w tym miejscy a jego faktyczna budowa została zrealizowana w latach 80 - tych w sposób niezgodny z dokumentacją projektową budynku mieszkalnego zatwierdzoną decyzją z dnia 25 sierpnia 1979r. znak [...] Projekt zagospodarowania wskazuje w sposób jednoznaczny iż zbiornik na nieczystości winien znajdować się na terenie dz. nr [...] w odległości 3m od realizowanego budynku mieszkalnego (od strony północno- zachodniej, karta nr [...] ) a nie w ścianie od strony północnej budynku w odległości 0,50m od okien. PINB nie dał wiary oświadczeniom składanym przez A.L. i J.L. (matkę), które twierdziły iż w październiku 2013r. zostało wykonane nowe szambo w miejscu gdzie wcześniej nic nie było. W ocenie PINB wykonany obiekt (zbiornik na nieczystości) jest urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem, poprzez jego funkcjonalne połączenie - zapewniające możliwość użytkowania tego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Zbiornik zatem nie jest odrębną inwestycją i nie stanowi budowli, a urządzenie budowlane. Zbiornik na nieczystości ciekłe został zrealizowany wraz z budynkiem mieszkalnym, na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy C. , ale niezgodnie z warunkami tego pozwolenia. W związku z powyższym zasadnym jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami wobec czego zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi (Dz. U. z 2002 poz. 75 Nr 690 ze zm) odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej - od okien i drzwi zewnętrznych przeznaczonych na pobyt ludzi 5 m. W projekcie budowlanym z 1979r. zbiornik projektowany był jako szczelny z kręgów betonowych 0,8m o pojemności 15m3 i w odległości 3m od ścian budynku (piwnic przeznaczonych jako pomieszczenia kotłowni i gospodarcze). Natomiast obowiązujące w dacie budowy przepisy w tym § 56 ust. 4 zarządzenia nr 130 z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego mówiły, że na terenie budownictwa domów jednorodzinnych dopuszcza się zmniejszenie odległości dołów na nieczystości ciekłe do 2 m od linii regulacyjnej drogi /ulicy/ lub granicy działki oraz do 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Naruszenie w/wym. przepisów warunków technicznych powoduje tym samym naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Z powyższych uregulowań wynika, że od samego początku zbiornik był posadowiony niezgodnie z obowiązującymi w okresie jego budowy przepisami, jak i również niezgodnie z przepisami obowiązującymi aktualnie. Zasadne zatem jest nakazanie usunięcia stanu niezgodności z prawem poprzez wydanie nakazu rozbiórki zbiornika na nieczystości. Ponadto doprowadzenie do stanu zgodnego z projektem jest również niemożliwe z uwagi na konfigurację terenu (karta nr [...] mapa zasadnicza z naniesionymi warstwicami). Odwołanie od tej decyzji złożyli H.K. i Z.K. wskazując, iż inwestycja w postaci budowy domu mieszkalnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami infrastruktury technicznej była realizowana przez S. i J.L. (rodzice H.K. ) na podstawie decyzji z dnia 25 sierpnia 1979 r., znak [...] wydanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Po zakończeniu inwestycji przeprowadzona została kontrola poprzedzająca przyjęcie zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania, w trakcie której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Bezspornym faktem jest, iż na działce nr [...] w miejscowości T. znajduje się szambo o średnicy 120 cm, usytuowane w odległości 0,50 m od północnej ściany budynku mieszkalnego, co wskazuje na to, iż inwestorzy odstąpili od warunków pozwolenia na budowę zmieniając wymiary obiektu i jego usytuowanie na działce. Jednakże odwołując się do doświadczenia życiowego, właściwym organom dokonującym kontroli prawidłowości składowania nieczystości płynnych oraz prawidłowości wykonania prac budowlanych, musiały być znane wskazane wyżej odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tak w zakresie odnoszącym się do samego konkretnego obiektu, jak również jego posadowienia na gruncie. Mimo tej wiedzy nie wniesiono jednak żadnych uwag przez ponad 25 lat prawidłowego użytkowania przedmiotowej nieruchomości wraz z infrastrukturą. W związku z brakiem jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściwych organów (do czasu interwencji Straży Gminnej w 2013 r. która dotyczyła jedynie zaślepienia przeciekającej instalacji), w tych okolicznościach inwestorzy i obecni właściciele przedmiotowej nieruchomości byli uprawnieni, aby wnioskować, iż jakkolwiek odstąpili we wskazany wyżej sposób od warunków określonych w decyzji, to jednak odstępstwo to zostało usankcjonowane Skarżący podnieśli także, iż organ I instancji podał w decyzji niewłaściwą podstawę prawną. Wobec zakończenia procesu inwestycyjnego, podstawą winien być przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie zaś art. 51 ustawy z 1994 r.. W sprawie niniejszej stosowanie przepisów ustawy z 1974 r. znajduje swe normatywne uzasadnienie w art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. stanowiącego, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 w/w ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W zakresie ustalenia daty powstania zbiornika MWINB przychylił się do argumentacji organu I instancji. Z.D.L. (k: [...] akt PINB) oraz wyjaśnienia strony postępowania H.K. (k: [...] akt PINB) i oświadczenia W.C. (k: [...] akt PINB) korespondują ze sobą, są wiarygodne i jako takie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do wyjaśnień A.L. (k: [...]) oraz oświadczenia J.L. (k: [...] ) organ podzielił opinię PINB w zakresie odmówienia im wiary. W ocenie organu PINB prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust.7 u.p.b. Organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50 u.p.b. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. Nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., w tym nakaz rozbiórki, mają najczęściej miejsce, kiedy obiekt został usytuowany z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.), zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2477/2010, Lexis.pl nr 3908016). W niniejszej sprawie naruszono § 36 tego rozporządzenia jak i § 56 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz § 23 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 19980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1970, Nr 17, poz. 62). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli H.K. i Z.K. zarzucając naruszenie; - art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., polegające na przyjęciu, iż ww. przepisy znajdują zastosowanie do stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania; - poprzez niezastosowanie art. 103 ust. 2 u.p.b.; - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie dowodów wskazujących na użytkowanie przedmiotowego budynku wraz z instalacjami służącymi do jego prawidłowego funkcjonowania na podstawie zezwolenia na użytkowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawarta w odwołaniu podkreślając, iż przepisy ustawy Prawo budowlane 24 października 1974 r. stosuje się do obiektów, które nie później niż do 31 grudnia 1994 r. były wybudowane w stopniu umożliwiającym wydanie w tym czasie pozwolenia na ich użytkowanie. Do uznania budowy za zakończoną wystarczy ustalenie, iż obiekt był 31 grudnia 1994 r. co najmniej w stanie surowym zamkniętym. Prawo budowlane z 1974 r. ma również zastosowanie do obiektu, którego budowy co prawda nie zakończono przed 31 grudnia 1994 r., ale po tej dacie również nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Niezależnie od przyjętej interpretacji w sytuacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania zakończenie budowy miało miejsce przed 31 grudnia 1994 roku. W kontekście wskazanych wyżej okoliczności, zwłaszcza zaś zakończenia procesu inwestycyjnego, przyjąć należy, iż podstawą prawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie winny być przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane, nie zaś art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. Odmienne podejście przez organ stanowi akceptację dla retroaktywnego działania (stosowania) prawa, zwłaszcza, że przepisy prawa obowiązujące w czasie realizacji inwestycji i jej zakończenia były względniejsze niż te, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga skutkuje uchyleniem decyzji obydwu organów, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Organ prawidłowo bowiem wywiódł, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w wersji obowiązującej przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2015r. Natomiast kwestia długoletniego użytkowania zbiornika wybudowanego niezgodnie z projektem, nie powoduje, że nie można przeprowadzić postępowania naprawczego. Przechodząc do okoliczności, które spowodowały uchylenie decyzji, należy najpierw wskazać, że zgodnie z ustaleniami organów, które należy uznać za prawidłowe, przedmiotowy zbiornik został zrealizowany w latach 80 - tych w sposób niezgodny z dokumentacją projektową budynku mieszkalnego zatwierdzoną decyzją z dnia 25 sierpnia 1979r. znak [...] , gdyż zbiornik na nieczystości winien znajdować się na terenie dz. nr [...] w odległości 3m od realizowanego budynku mieszkalnego, a nie w odległości 0,50m. Ponadto organy ustaliły, że w dniu 4 listopada 2013r., po uprzedniej interwencji straży gminnej, Z.K. wykonał remont zbiornika polegający na wymianie pierwszego kręgu betonowego oraz pokrywy, która uległa zniszczeniu, a prace te zostały wykonane bez zgłoszenia. Z akt administracyjnych przedmiotowego postępowania wynika, że postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone, w przedmiocie samowolnego remontu zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości T. (k.[...] akt organu I instancji). Taki przedmiot sprawy w szczególności wynika z zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k.[...]), postanowienia z 25.08.2014r. skierowanego do Z.K. (k. [...] ), czy też z zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego (k. [...] ). W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu winno obejmować prace, które wykonano w ramach remontu wykonanego w dniu 4 listopada 2013r. przez Z.K. , a nie prace związane z wybudowaniem zbiornia w ramach realizacji domu, przez poprzednika prawnego H.K. . Istotnym błędem jest również wskazanie jako adresata decyzji o rozbiórce Z.K. . Organ przyjął, że wraz z H.K. jest on współwłaścicielem przedmiotowego zbiornika. Stanowisko to jest jednak błędne. Właścicielem zbiornika jak i domu są współwłaściciele działki nr [...] w miejscowości T. . Jak wynika z informacji z rejestru gruntów (k.[...] akt organu I instancji), co potwierdził na rozprawie pełnomocnik skarżącego, współwłaścicielami tej działki są H.K. i A.L. . W związku z nieprawidłowością co do adresata decyzji, Sąd tylko dlatego nie orzekł na podstawie 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ być może prowadząc postępowanie w przedmiocie remontu zbiornika, organ uznał Z.K. za inwestora tych robót, jedynie błędnie określając go właścicielem. Jeśli zatem zamiarem organu było nałożenie obowiązku na inwestora remontu, winien uprzednio ustalić, czy Z.K. był inwestorem, czy też jedynie wykonawcą prac zleconych przez współwłaścicielkę działki H.K. Samo faktyczne wykonywanie prac budowlanych, nie czyni bowiem z wykonawcy inwestora. Ponadto zakres rozstrzygnięcia powinien być ograniczony do robót wykonanych w ramach remontu. Jeśli natomiast zamiarem organu było przeprowadzenie postępowania w przedmiocie budowy zbiornika niezgodnie z projektem (co należy domniemywać z treści decyzji oraz wezwań skierowanych do świadków), to organ przeprowadzi w tym przedmiocie postępowanie na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego (tzw. postępowanie naprawcze), przy czym z udziałem następców prawnych inwestora, a aktualnych współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości T. , Gmina C. , gdyż tylko oni mogą być przedmiotem wszelkich nakazów w ramach toczącego się postępowania, jak również nakazów wynikających z decyzji kończącej postępowanie. Jak już wyżej wspomniano aktualnie są nimi H.K. i A.L. przy czym jak na rozprawie poinformował pełnomocnik skarżącego, w sądzie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr [...] , co organ winien mieć na uwadze w trakcie ponownego postępowania. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.