II SA/Kr 2291/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 sierpnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie warunków sanitarnych kiosku owocowo-warzywnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M.P. kwotę [...] - ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 maja 2003r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał M. P. prowadzącemu kiosk owocowo-warzywny wyposażyć umywalkę do mycia rąk w wodę bieżącą ciepłą i zimną, zainstalować zlewozmywak do mycia drobnego sprzętu pomocniczego zasilany w gorącą i zimną wodę oraz potwierdzić przydatność używanej w kiosku wody oceną jakości wody, którą należy udostępnić organom nadzoru sanitarnego. Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na [...] 2003r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 27 ust.1, art. 40 ust. 3 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia z 11 maja 2001r., §6 ust. 2 pkt 1, §18 ust. 1 i ust. 2, §23 ust. 1, §36 ust.3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami, §9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23.12.2002r. w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli żywności oraz art.27 ust. 1 Ustawy o Inspekcji Sanitarnej i art. 104 kpa. Od decyzji tej M. P.wniósł odwołanie kwestionując sposób przeprowadzenia kontroli sanitarnej jego obiektu. Podniósł, że nieporozumienie w niniejszej sprawie wynika ze sposobu rozumienia pojęcia "kiosk". Wyjaśnił, że obiekt w którym prowadzi działalność gospodarczą jest to "stragan-szczęka" – stragan zadaszony i obudowany, ale nietrwale związany z gruntem. Stragan ten nie nadaje się do handlu całorocznego, a jedynie sezonowo w okresie maj-październik. Skarżący sprzedaje wyłącznie owoce i warzywa. Podłączenie wody jest zbyt kosztowne w porównaniu z dochodami, które przynosi prowadzona działalność. Podkreślił, że wyposażył swój punkt w miednicę do mycia rąk i wiaderko do mycia sprzętu (jednej szufelki i jednych szczypców do ogórków) oraz ręczniki jednorazowe i mydło w płynie. Przebadaną zaś wodę donosi z pobliskiego punktu handlowego. Dodał też, że już wcześniej były wobec niego wydawane decyzje o obowiązku doprowadzenia bieżącej wody, ale były one uchylane po rozpoznaniu wniesionych przez niego odwołań. W sąsiedztwie znajdują się obiekty, gdzie warunki sanitarne są znacznie gorsze niż u niego, a mimo to Inspektor Sanitarny nie nakłada na nie takich obowiązków. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa decyzją z dnia 12.08.2003r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania zarządzeń i zamiast tego zarządził przesunięcie terminu wykonania do [...].2003r. W uzasadnieniu wskazano, ze kontrola sanitarna w dniu [...].2003r. potwierdziła stan aktualny obiektu wykazywany w protokołach kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniach [...].2003r. i [...].2003r. Uzyskanie zezwolenia na działalność w 2004r. będzie możliwe wyłącznie po podłączeniu kiosku do sieci wodno-kanalizacyjnej, zainstalowania zlewozmywaka do mycia drobnego sprzętu pomocniczego oraz uszczelnienia ścian i sufitu. W skardze na tę decyzję M. P. kwestionując zasadność nałożonych na niego obowiązków powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, ze wymogi nałożone zaskarżoną decyzją wynikają z obowiązujących przepisów prawnych. Obiekt żywnościowy przed rozpoczęciem działalności winien uzyskać zezwolenie organu Inspekcji Sanitarnej potwierdzające, iż spełnia wymagania higieniczno-sanitarne, kontrole zaś wykazały, ze obiekt skarżącego tych wymagań nie spełnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r., podlega więc rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Analizując akta przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie wskazuje w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołano się w niej na art. 138 §1 pkt 1 kpa, z którego wynika kompetencja organu odwoławczego do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Tymczasem zaskarżona decyzja uchyla w części decyzję organu I instancji. Nieprawidłowe jest też samo wyrzeczenie decyzji, organ administracyjny bowiem uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł merytorycznie, natomiast brak w decyzji wyraźnej formuły o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji. Już zatem z tego powodu należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych (art. 138 kpa). Należy też podkreślić, że w zaskarżonej decyzji ograniczono się do wskazania jedynie podstaw procesowych, tj. art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej oraz przywołanego już art. 138 §1 pkt 1 kpa. Brak natomiast powołania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Brak zaś powołania podstawy prawnej stanowi istotny brak formalny decyzji, naruszając art. 107 §1 kpa. Zastrzeżenia budzą również niewystarczające uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Organ I instancji ograniczył się właściwie jedynie do opisania stanu faktycznego poprzez wskazanie, jakie były wyniki kontroli sanitarnej. Nie można uznać, że uzasadnienie to w sposób pełny i przekonywujący uzasadnia treść nałożonych decyzją obowiązków. Jeszcze bardziej enigmatyczne jest uzasadnienie organu II instancji, w którym potwierdzono jedynie wyniki kontroli sanitarnych i odwołano się do przyszłości, a mianowicie wskazano, że zezwolenie na działalność w kolejnym roku możliwe będzie dopiero po spełnieniu określonych wymagań. Dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawiły się nowe obowiązki, o których nie było mowy ani w decyzji organu I instancji, ani w samym wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji mowa jest bowiem także o obowiązku "uszczelnienia ścian i sufitu", o czym w ogóle nie było mowy wcześniej. Z treści zatem decyzji obu instancji i ich uzasadnień nie wiadomo dokładnie, na jakiej podstawie i z jakich powodów organ administracyjny wydał tej treści rozstrzygnięcie. Co więcej, wobec przywołanej powyżej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wiadomo nawet dokładnie jakie obowiązki i w jakim terminie ma skarżący wykonać. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,, stanowiąc podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Dodatkowo podnieść należy, że w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia prawa materialnego. Organy administracyjne nieprecyzyjnie, niespójnie i błędnie wskazują podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. Organ I instancji powołując się na poszczególne przepisy obowiązującego w chwili wydawania decyzji w niniejszej sprawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (§6 ust. 2 pkt 1, §18 ust. 1 i ust. 2, §23 ust. 1, §36 ust.3), ustanowił obowiązki sanitarne dotyczące ogólnie "zakładów", w ogóle natomiast nie rozważył ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie treści §20 tego rozporządzenia, który dotyczy obiektów ruchomych i tymczasowych, w tym m.in. stoisk handlowych. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy sprzedaży warzyw i owoców odbywającej się – jak to określono w decyzji – "w kiosku". Jest to niewątpliwie obiekt o charakterze tymczasowym. Skarżący podaje, że nie jest on trwale związany z gruntem. Posiłkując się definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane (art. 3 pkt 5) kioski uliczne i pawilony sprzedaży ulicznej należą do tzw. tymczasowych obiektów budowlanych. Wydaje się zatem, ze kiosk, w którym skarżący prowadzi sprzedaż, jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, odpowiada pojęciu "obiektu ruchomego i tymczasowego", o którym mowa była w cytowanym powyżej §20 Rozporządzenia. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne w ogóle tego zagadnienia nie rozważyły. Odnotowania wymaga, że również aktualnie obowiązujące przepisy zawierają odpowiednik regulacji zawartej w cytowanym §20 (§19 aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze). Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero takie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.