II SA/Kr 2292/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r sprawy ze skargi J M na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 sierpnia 2003 r Nr: [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2002r., sygn. akt: [...] uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2001r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części odmawiającej rozpoznania u J. M. schorzenia zawodowego słuchu. W wyroku tym Sąd zobowiązał organ administracji do uzupełnienia materiału dowodowego w celu uzyskania zrozumiałej, jasnej i jednoznacznej opinii biegłych, która dawałaby odpowiedź na pytanie, czy rozpoznane uszkodzenie słuchu jest spowodowane hałasem czy też innymi czynnikami. Ponadto wyraził pogląd iż brak jest podstaw prawnych do tego, by z pojęcia choroby zawodowej eliminować uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu ze względu na stopień uszkodzenia słuchu, takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują bowiem przepisy prawa materialnego. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ponownie organ I instancji odmówił J. M. rozpoznania choroby zawodowej słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że J. M. pracował w 1959-78 w różnych zakładach pracy i na różnych stanowiskach, w tym w latach 1966-67i 1971-73 w "D" w narażeniu na hałas o natężeniu 82-85 dB, natomiast w latach 1974-78 w "M" w narażeniu na hałas 77-84 dB. Dla ustalenia tej ostatniej wielkości narażenia na hałas wzięto wyniki badań z lat 2000 i 2001, były one bowiem wykonane w warunkach analogicznych do tych, w jakich pracował J. M. J. M. był badany w 2000r. przez Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego słuchu. Dodatkowo Ośrodek Medycyny Pracy w toku ponownego postępowania wydał opinię uzupełniającą z dnia [...].2002r. podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. J.M. nie zgodził się natomiast na kolejne badania lekarskie. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u J. M.choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M. zarzuca, że nadal pomimo wskazań Sądu nie przeprowadzono należycie dochodzenia epidemiologicznego, albowiem brak wyników pomiaru hałasu z lat zatrudnienia w "M" Zarzuca również wiarygodność wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich z powodu zatajenia w nich schorzenia wzroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas. Podniesiono też, że kwestia choroby wzroku nie była badana w tym postępowaniu, jego przedmiotem było bowiem jedynie schorzenie słuchu. Nie uwzględniono też badań natężenia hałasu z okresu pracy skarżącego, albowiem badań takich wówczas nie przeprowadzano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nadal nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego, jednoznacznego i zgodnego z prawem uzasadnienia. Pomimo zatem uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ I instancji poprzez uzyskanie dodatkowej opinii wyjaśniającej z Instytutu Medycyny Pracy należy ocenić, że nadal nie wykonane zostały zalecenia Sądu zawarte we wcześniejszym wyroku. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich stanowiących podstawę do wydania zaskarżonych decyzji nadal zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W dalszym ciągu bowiem co wynika z uzupełniającego orzeczenia OMP z [...] 2002r., tak samo jak we wcześniejszych orzeczeniach lekarskich tj. orzeczeniu OMP z [...] 2000r. oraz orzeczeniu Instytutu z [...].2001r., zasadniczym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu. Uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej, jest on bowiem jedynie obustronnym obniżeniem czułości słuchu, które nie powoduje upośledzenia społecznej jego wydolności i nie może być z lekarskiego punktu widzenia uznane za chorobę. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero większy ubytek słuchu odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy niewielkie obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne ponownie przyjęły cytowane powyżej poglądy OMP dotyczące wielkości ubytku słuchu. Zostały one niemal dosłownie zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przyjęte za podstawę do odmówienia stwierdzonemu ubytkowi słuchu charakteru zawodowego. Ponownie powołując się na pogląd dotyczący wielkości ubytku słuchu orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (odpowiednik powołanego w skardze art. 52 ust. 2 ustawy o NSA). W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy z dnia [...].2002r., sygn. akt: [...] Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego zgodnie z którym o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarta w orzeczeniu sądu ocena prawna wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem organy administracyjne ponownie przyjęły pogląd prawny sprzeczny z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Niezgodny z prawem jest również kolejny argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, w ogóle nie wskazując ewentualnych przyczyn, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. W dalszym też ciągu nie doszło w niniejszej sprawie do wyjaśnienia istniejącej rozbieżności w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie wielkości stwierdzanego schorzenia słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono ubytek słuchu odnośnie UL-9dB a UP- 7dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy dla UP-9 dB, a dla UL-16. Co do tych niezgodności organy administracyjne nie uzyskały od organów orzeczniczych lekarskich wyjaśnień. W uzupełniającym orzeczeniu OMP w ogóle się do tego nie ustosunkowano. Organy administracyjne nie zwróciły się też do Instytutu o wydanie w tej sprawie uzupełniającej opinii szczegółowo wyjaśniającej treść swego orzeczenia. Nadal zatem nie można uznać, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie prawidłowo i wystarczająco uzasadniają treść rozstrzygnięć. Pomimo kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nadal nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie ponowne postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.