II SA/Kr 2293/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla Sołectwa S. - skargę oddala - Na podstawie uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla sołectwa S. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 kwietnia do 29 maja 2002 r. Pismem bez daty, które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 29 maja 2002 r. zarzut do powyższego projektu wniosła M. S., zam. w K., przy ul. [...]. Zakwestionowała ona nieuwzględnienie w projekcie planu jej wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [...] w S., na cele budowlane. M. S. napisała, że działka ta leży w odległości 700 m od granic [...] Parku Narodowego a między nią a granicą Parku znajduje się teren zabudowany. Najbliższy budynek jest oddalony o 100 m, a przez teren działki nr [...] przebiegają media. Od lat 70-tych istnieje projekt przeprowadzenia drogi między S. a S. wzdłuż tej działki. Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] 2003 r. Nr [...], odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że działka nr [...] jest położona w zwartym, dużym kompleksie pól i łąk, w obrębie [...] Parku Narodowego, w terenie o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, przeznaczonym dotąd, a także w projekcie planu pod uprawy rolne (R) z generalnym zakazem wprowadzania nowej zabudowy. Cały obszar cechuje się cennymi walorami krajobrazowymi, zróżnicowaną rzeźbą terenu i naturalnym charakterem. Podkreślono, że Dyrektor [...] Parku Narodowego, uzgadniający projekt planu, zajął negatywne stanowisko wobec wniosku M. S. W części prawnej uzasadnienia powołano przepisy ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia RM o [...] Parku Narodowym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Uchwała została doręczona adresatce w dniu 18 sierpnia 2003 r. W dniu [...] września 2003 r. M. S., reprezentowana przez adw. M. S., skierowała na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła nieprawdziwość części ustaleń, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zauważono, że wbrew tym stwierdzeniom działki sąsiadujące z działką nr [...] o nr [...] i [...] zostały już przekwalifikowane na działki budowlane, a obok znajdują się również tereny zabudowane, czyli budowlane. Przeczy to tezie, że działka skarżącej jest oddalona od terenów budowlanych. Zaznaczono również, że negatywne stanowisko Dyrektora PN, o którym mowa w uzasadnieniu, nie zostało dołączone do uchwały i dlatego nie da się z nim polemizować. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] podtrzymała swoją poprzednią argumentację. Wyjaśniono, że wobec działek nr [...] i [...] Dyrektor PN zajął pozytywne stanowisko, gdyż przylegają one bezpośrednio do terenów zabudowanych i wyznaczonych w poprzednich planach jako tereny budownictwa mieszkaniowego "M". Po drugiej stronie drogi, na wysokości działki nr [...] projekt nie wyznacza nowych terenów budowlanych. Istniej ą przy niej tereny zabudowane i wyznaczone w poprzednich planach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...], należy jeszcze wyjaśnić jedną ogólną kwestię. Chodzi o to, że regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że na gruncie tej ustawy można było osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu a organy gminy (organy planistyczne) nie miały obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można było zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej) a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, zawierające prawdziwe dane. Wynika z niego, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Wyjaśniono, że działka M. S. jest położona w zwartym, dużym kompleksie pól i łąk, w obrębie [...] Parku Narodowego, a na terenie tym obowiązuje generalny zakaz zabudowy. Jak wynika z materiału zebranego w sprawie, działki sąsiednie o nr [...] i [...] przylegają do terenów budowlanych, wyznaczonych w planach poprzednich. Należy stwierdzić, że w ramach swojego władztwa planistycznego Gmina mogła działki te przekwalifikować, zwłaszcza, że wobec nich Dyrektor [...] Parku Narodowego wyraził pozytywne stanowisko. Stanowiska takiego brak wobec działki skarżącej, a jej działka nie przylega bezpośrednio do istniejących terenów budowlanych. Skoro sytuacja faktyczna (położenie) i prawna (kwestia opinii Dyrektora PN) jest różna, to nie można mówić o naruszeniu zasady równości podmiotów przez zaskarżoną uchwałę. Stanowisko Dyrektora PN jest opinią odrębnego organu administracji publicznej, która nie podlega ocenie w postępowaniu sądowym wszczętym przez skargę na uchwałę organu gminy. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.